【研究】PPP项目成功标准研究

自 2014 年国务院常务会议中明确提出要鼓励和吸 引 社 会 资 本 参 与 建 设 营 运 以 来, PPP ( Public Private Partnership )模式发展飞速,其中存在一些泥沙俱下的情况。财政部等部委相继出台的 50 号文、87 号文、 92 号文和 192 号文等,并非叫停 PPP 项目,而是要重申 PPP 项目推动公共服务供给效率的要求和目标,使 PPP 项目发展速度放缓,使其操作路径更加规范。因此,各地政府在政策性要求的硬约束下要更加审慎地推出 PPP 项目。

财政部统计数据显示,截至 2017 年 9 月末,全国入库项目共计 14220 个,累计投资额 17.8 万亿元,覆盖 31 个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和 19 个行业领域。其中,6778 个项目已完成物有所值( Value for Money )评价和财政承受能力论证的审核,纳入管理库,投资额 10.1 万亿元。入库项目中约 48% 的 PPP项目相继落地,表示已有近 6800个 PPP 项目已分层、分批处于准备、采购和执行阶段。目前, PPP 项目已是国民经济发展中不可缺少的重要组成部分,会对环境保护产生深远影响,并与社会公众息息相关,故社会各界非常关心 PPP 项目是否顺利度过运营期,最终实现 PPP 项目的成功。

2015 年 12 月,财政部颁布了《 PPP 物有所值评价指引(试行)》(财金[2015 ] 167 号),指出物有所值评价是判断是否采用PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。物有所值是从政府的角度出发,利用全生命周期理论来评价政府部门能否从项目产品或者服务中获得最大收益的一种手段,其基本思想是“以最小的全寿命成本实现既定的功能”。申玉玉和杜静结合国外相关理论,介绍了 VfM 的科学内涵,并对其构成要素和计算方法进行了详细地分析。袁竞峰等提出政府进行采购模式的重要依据是 PPP 模式的价值评估,阐述了国外常用的 VfM 评价理论,研究出适合我国国情的评估方法,并用实例验证了其方法的可行性。高会芹等 认为借鉴国外关于 PSC( Public Sector Comparator ,公共部门比较值)的应用方法和模式,能够扬长避短,有效地减少在方法上探索的成本,从而创造更大的经济效益和社会效益。王盈盈等也认为PSC 法之所以被广泛的运用于 VfM 评价中,是因为 PSC 与投标报价之间的差值能够较为客观准确地反应项目是否达到了原有的目标。尽管近些年来借助 VfM 评价已取得显著成果,但仍有诸多不足, VfM 评价法侧重于财务方面的评价,而忽略了利益相关者理论等。但随着利益相关者理论等不断深入人心, VfM 评价法也远远不能满足人们的需求,如何全面、客观地评价 PPP项目亟待解决。本研究在梳理相关文献的基础上,基于利益相关者理论,结合全寿命周期维度、项目目标维度和项目长、短期维度,识别了 PPP 项目成功标准的指标,通过问卷调查进行统计分析,最 终 构 建 了PPP 项目的成功标准体系,从而有利于引导各方利益相关者的行为,极大程度促进项目的成功。

(一)利益相关者分类

由于 PPP 模式合同结构复杂,会涉及多方参与者,为了清楚梳理各方之间的关系,通常会将项目分为三层,即以项目公司为导向的核心层,由承建商、供应商、保险公司、社会公众组成的风险分担层,以及由融资顾问构成的服务层,如图 1 所示。

在 PPP 项目利益相关者三层结构关系中,纷繁复杂的合同协议将众多的利益相关者联系在一起,项目总目标的实现依赖于他们之间的合作关系能否顺利、高效地进行。因此,项目总目标应该包含利益相关者各方的期望和利益,使各方利益相关者满意,这样才能有利于项目的成功。根据利益相关者与 PPP 项目关系的密切程度,本文将利益相关者分为三类:关键利益相关者、重要利益相关者和一般利益相关者,如下表 1 所示。

关键利益相关者与项目有着直接的利害关系,缺一不可,所以本文要分析研究全部关键利益相关者的需求,而承建商、供应商等的利益诉求与项目公司部分需求相同,本着重要性又全面性的原则,在此基础上从重要利益相关者中选取银行,再结合一般利益相关者的利益诉求,从项目目标维度、全寿命周期维度和长、短期目标的维度,来识别 PPP 项目成功标准的指标。

(二)识别成功标准指标

      通过使用关键词“PPP 项目、利益相关者、成功标准”等搜索,共识别出了 PPP 项目成功标准的 28 个指标。经预调查发现,“相关法律法规稳定”这一题项在效度分析时,共同度为 0.433 ,应予以剔除,剔除后的量表有良好的同质信度和结构效度,此时量表包括 27 个指标,如表 2 所示。

整个调查共发放问卷 1000 份,回收有效问卷 512份,有效回收率为 512% 。调查对象为全国范围内从事 PPP 项目研究的各位专家、参与 PPP 项目的投资者和承建商、社会公众和来自银行、政府机构等工作人员。除社会公众外,其余绝大多数的被访者都有较丰富的工作经验,因此所得出的结果很有代表性、客观性、真实性。

为清楚了解、全面分析各类利益相关者的利益诉求,必须选取各方一定数量的利益相关者进行问卷调查,被访者的工作性质即代表了利益相关者的分类。数据显示,回收社会公众、科研单位和项目公司的问卷较多,分别为 164 份、 86 份和 68 份,共计 62.1% 。虽然投资人的问卷较少,但有效问卷为 26 份,仍然代表了大多数投资人对 PPP 项目的期望,值得研究。

普遍认为,对 PPP 项目的经验直接影响着问卷的作答情况。除社会公众外,不论是其他各方利益相关者还是从事PPP 领域的相关科研人员,在 PPP 项目中的工作时间越长,参与数量越多,经验越丰富,那么被访者提供的信息越可靠,越有助于提高分析结果的准确性和可信度。调查结果显示,除社会公众不曾参与 PPP 项目占到的比例为 32% 之外,其余 28.5% 的不曾参与过 PPP 项目,参与 1~2 个、 3~4 个 PPP 项目的被访者分别占到了 21.9% 和 6.6% ,而 10.9% 的被访者参与 PPP 项目的数量达到了 5 个及以上。

      如下表 3 所示,显示了 27个原始指标的描述性统计量,包括均值、标准差等,这为后续的因子分析提供了一个直观的分析结果。其中“项目满足设计的质量标准”最为重要,“项目安全管理符合要求”和“产品实现了设计的功能”紧随其后,而“项目是否拉动 GDP的增长”是人们最不关心的问题。

以往的 PPP 项目成功标准,都太过于侧重经济效益方面,而忽略了 PPP 项目非盈利的本质,忽略了利益相关者理论。本文通过文献分析、比较、归纳和总结,构建出 PPP 项目成功标准的 27 个指标,通过问卷调查分析,得出 PPP 项目成功标准共由七个因子构成,按照权重依次降低的顺序,分别是社会效应因子、项目本身目标因子、运营状况因子、项目监督管理因子、经济效益因子、政府支持因子和宏观经济状况因子。为促进 PPP 项目的成功,对此提出以下建议:

1. 提高项目的服务水平,增加社会公众满意度

尽管 PPP 项目是市场化运作项目,但要保证“盈利而不暴利”,其最本质的目的是要提供基础设施产品或服务,服务于公众,增强社会公众的满意度。以北京地铁 4 号线为例,不断致力于增加公众满意度,是北京地铁系统中唯一突破 2 分钟间隔的线路,再加上安全、方便、快捷、准时、舒适的环境,最先进的减振降噪技术及高达99.4% 的列车平均正点率,为人们的出行带来了极大的便利。

2. 准确分析市场需求,提高经济效益

在 PPP 项目中,良好的经济收益和投资回报率除了依靠公共部门的支持以外,主要来源于对市场的准确把握和对需求的精准预测。否则,可能出现市场的变化,导致项目需求骤减,从而使项目收费降低,收益减少,严 重 的 将 导 致 项 目 公 司 破 产 和 整 个 项 目 的失败。

3. 实现项目本质性的目标要求

不论何种性质的 PPP 项目,其最终目的是投入使用或生产中,因此项目是否满足最初设计的质量标准、安全管理是否符合要求、项目产品是否实现了设计的功能、环保是否满足可持续发展的要求等都是对项目本质性的要求。

4. 对项目进行恰当的监督管理

在 PPP 项目运营期,投资者可能为了追求私利而采取投机行为,且投机行为屡禁不止。政府部门作为行政管理的主体,对 PPP 项目肩负着监管职责,有责任对 PPP 项目的运营进行监督和管理。但值得注意的是,政府部门要设置合理的监管力度和选择恰当的监管方式,监管过高可能导致成本过高,而监管缺失则可能损害社会公众利益。

5. 准确地把握相关政策、机会与风险

PPP 项目历时久,涉及到多个法律法规,而我国PPP 项目发展时间短,相关的法律法规还不完善,风险相对较大。准确把握相关法律法规的动态,尽量避免与政府重新进行谈判。

6. 健全融资结构,最大限度获得政府的支持

合理的融资结构,健全的金融市场有利于 PPP 项目的资金筹措,这样才能在规定的期限内完成融资,双方签订的特许协议才算正式生效,避免像湖南某电厂的项目,因没能及时完成融资就被没收保函,导致项目彻底失败 。

要获得政府支持的表现之一就是要精简审批程序,提高审批效率,否则过于复杂的程序和过高的审批成本会导致项目的延期,严重威胁项目的正常运行。以北京第十水厂为例,繁杂的程序导致项目各个环节进度严重滞后,无法落实,最终导致泰晤士水务公司出售其所拥有的股份,从项目中撤出。

综上所述,本文是在总体上研究 PPP 项目的成功标准,为了 PPP 项目的全面成功,就要最大程度地实现七个公因子,兼顾各利益相关者的利益。在以后的研究中会逐步对 PPP 项目利益相关者之间的关系管理进行研究。

（来源：《管理现代化》2018年02期）