开发性PPP模式要点解读

以下是中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程在“新时代PPP生态环境建设与可持续发展及案例分享”专题研讨会上的主题演讲稿全文：

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程

很高兴在美丽的南京见到各位新老朋友！

开发性PPP模式是在新时代背景下提出来的，她是新型城镇化和新型工业化“两化”叠加环境下，优化供给侧结构性改革，妥善解决“促发展”与“防风险”这对矛盾的产物。这种模式在我国实践中已然存在，华夏幸福基业股份公司等企业已经在市场中探索使用这种模式，财政部、国家发改委也分别把相关项目列为示范项目和典型案例，向社会公布推广。但是我们看了一下，华夏幸福等企业在产业新城开发的一些PPP项目，它过多地从具体项目、微观层面考虑问题，没有理性概括和提炼提升，没有揭示、归纳出一般规律。所以我们觉得有必要以华夏幸福基业公司等企业具体项目为样本，以理论联系实际的方法深入研究，找出一般性规律，结合国家发展需求和当前实际情况进行创新、试点和推广。

开发性PPP这个概念是中国财政科学研究院刘尚希院长提出来的，以前有多种提法，例如，自平衡PPP、综合开发PPP、产业开发PPP、城镇开发PPP，等等。到目前为止，开发性PPP准确定义是什么？到底有什么内涵和外延？坦率地讲，我们也是在研究初期，仅提出一个概念性表述，不一定很准确，有待与业界同仁一道更具体、更全面、更深入地研究。开发性PPP最后的成果怎么应用？我们希望一方面得到主管部门的认同，包括发改委、财政部；也希望得到社会的广泛参与和试点试验，为PPP事业健康发展添砖加瓦。

我们抛砖引玉，初步提出开发性PPP概念为：政府和社会资本在以产业开发服务为核心的基础设施和公共服务领域建立的长期合作关系；社会资本承担主要投资、建设、运营管理责任和风险；投资回报与绩效挂钩，基本实现自平衡。

开发性PPP的主要内容是以产业开发服务为核心的基础设施和公共服务，是“两化”的叠加。具体的形态有多种方式，包括产业新城、智慧城市、特色小镇、田园综合体、现代农业产业园、城市综合体等各种形态。

开发性PPP模式是“两化”的有机融合，不是简单的一个产业和一个城市的基础设施建设，实际上是整个片区或者这个行政区域的整体规划、资源整合和要素集成，所以与简单的1+1等于2是不一样的，可能是1+1大于2甚至是大于10。

开发性PPP模式具有PPP的一般属性，它在项目发起、运作方式、交易结构、利益共享和风险分担、社会资本采购等各环节，具有一般性PPP的属性。

开发性PPP提供的产业开发服务满足一定条件同样具有公共产品属性，例如：产业规划服务、空间和土地开发配套、就业及居民的服务、城市的科技智能化配套、物流会展、产业结构升级所需要的共性技术及基础服务配套等，是产业开发、人的服务和空间开发的结合和创新应用。企业生产厂房建设和职工公寓以及产业配套设施建设，它到底是不是公共产品，这就看它是不是为特定的人群服务，如果它是为不特定多数人服务，如标准厂房、产业和技术孵化、会议会展等产业配套服务设施，如果它是为不特定多数人服务，它就具备公共产品的特性，是公共产品。

开发性PPP符合PPP的功能定位。PPP从微观上是一种投融资模式，我们国家在发展的中期阶段，还属于发展中国家，实事求是地讲，资本还属于稀缺要素。所以PPP模式在解决当前政府和社会投资资金不足的问题上，还是能够发挥显著作用的。但是不能仅仅把PPP模式作为一种投融资模式对待，从宏观上，从长远上看，它更是一种治理方式，它是政府简政放权、行政体制优化改革的一个方向。政府现在最缺三类资源，一是资本；二是人才，尤其是产业招商、产业服务和产业管理人才；三是治理机制和方法。很多地方政府想把公共管理服务效率提升、质量提高，但治理本身是一个体系，她本身需要一个优化的环境。我们今天说的是PPP的生态环境，实际上就是一个地方发展的软、硬环境的结合，在这方面引用PPP模式，尤其是开发性PPP模式，能够把整个政府的管理和城市治理提高到一个新的水平。

开发性PPP能够实现PPP模式目标。PPP模式的终极目标是“提质增效”。只要能实现“提质增效”这个目标，方式和手段可以创新。开发性PPP模式最终确实提升了公共服务的供给质量和效率，实现了公共利益最大化。

开发性PPP是PPP，但是它跟传统的项目性PPP不一样。传统的项目性PPP一般是提供单个项目或类似项目打捆服务。开发性PPP提供的是以一定空间区域产业开发服务为核心，综合基础设施和公共服务配套内容以及土地等资源整理盘活，更多的是招商引资、产业孵化、产业加速，以及城市和产业运营管理。比如华夏幸福基业公司参与的产业新城PPP项目，合作区域有的10平方公里，有的50-60平方公里，这基本就是一个中型城市城区的面积了。所以它的管理、运营不是一个项目运营，而是一个城市运营，运营的方法、手段、评价方式、标准都是不一样的。

开发性PPP确实有项目捆绑的特征，但不是单独某一类项目，而是不同类型、不同期限、不同需求的项目集合。在几十平方公里区域内，如果单弄一个项目，可能有利，但整个区域可能是亏损的，这就需要把各个项目之间的时间、空间、利益的相关衔接都设计好。开发性PPP是一种要素的集成，是一种组织方式的创新，不仅仅是一个项目管理的问题。开发性PPP模式，就像交通运输中的集装箱创新一样，也是一种组织方式创新。

开发性PPP是基本实现项目自平衡的。比如固安的一个PPP项目，它的付费机制名义上是政府付费，但是政府付费的来源，不是从政府别的项目提供的财政收入来，而是从这个项目本身为政府创收的税收地方留成部分来，归根到底还是它创造的价值。社会资本的发展、盈利与地方的整体发展捆绑在一起，是一个真正的命运共同体。

开发性PPP具有明显的中国背景和特色。首先，在“两化”叠加的阶段，中国与一些发展中国家，在这个时期有推行开发性PPP的土壤，而发达国家这方面动力不足。第二，中国的政治制度、经济制度和土地制度，为推进开发性PPP提供了制度基础。私有制，尤其是土地私有的国家或地区，很难协调相关利益和矛盾，推行起来效率、效果会差很多。第三，中国的地方政府承担了很大的经济事权，发展经济、发展产业、发展民生，是政府主要的工作，地方政府有较高的积极性。

开发性PPP是PPP模式在中国的应用创新。首先，它是中国新城镇化和供给侧结构性改革背景下，产业、人口和空间协调发展的机制创新；其次，它是以市场机制为主导的动力机制创新；再次，它是地方资源要素整合和生产组织方式的创新；最后，它是促进区域财政、经济可持续发展的“自我造血”机制创新。

1、与传统的招商引资方式相比，开发性PPP模式给投资企业创造了轻资产运营的条件，企业可以将有限的流动资金投入到直接生产环节，添置设备，招聘人员，节约了流动资金，降低了摊销成本，降低了产品价格，提高了产品竞争力。另外，PPP模式完善了基础设施和生产配套，投资人可拎包入住，提高了投资效率，降低了市场风险。

2、与传统园区建设相比，开发性PPP模式能够把基础设施建设与产业规划和产业配套同步推进，避免时间、空间错配造成的成本增加和浪费损失，而且公共服务更优质、更完善。

3、与传统的园区开发和招商相比，开发性PPP从一开始就立足于一个完整的产业链或产业集群规划，各个企业、相关产业有机融合和相互促进，为入住企业发展营造了很好的产业环境。当然，这对招商引资能力、城市运营管理水平、产业综合服务等方面提出了更高要求。

4、开发性PPP模式促进地方可持续发展。开发性PPP具有自我造血性质，从前期地方政府不用投资一分钱，到中间帮助政府盘活闲置、存量资源，到后面为地方政府贡献税收，整体上政府受益很大。同时这个片区能够辐射、带动周边区域和产业的发展。另外，当地居民，也能够得到更好的公共服务，享受更舒适的生产、生活环境，得到更多的就业机会。

世界上没有免费的午餐，任何人的投资都是要回报的。开发性PPP有以下四个方面的收入来源：一是政府从产业发展带来的税收和非税收入增量地方留存部分中列支的财政补贴；二是政府在土地开发带来的基金收入中列支的覆盖土地整理成本部分；三是产业、城市运营，价值提升创造的利润；四是资源整合带来的价值增值。

关于风险治理，我主要讲财政的风险。开发性PPP的社会资本比传统项目性PPP要承担更多的风险和责任。使用流量不足风险，按传统的项目性PPP模式，一般是由政府承担或者是政府承担主要部分，以可行性缺口补贴方式支付，而开发性PPP则由社会资本承担，政府基本没有什么风险。

另外，若合作期限届满，社会资本没有收回投资及合理回报，政府责任豁免，这个亏损归社会资本承担，这与传统项目性PPP模式中缺口部分财政补足有本质区别，投资风险真正全部由社会资本承担。

实施开发性PPP模式较早的河北省固安县，其与华夏幸福基业公司合作推行开发性PPP模式以来，财政收入快速、稳步增长，期初约7000来万元，去年增长到90余亿元，年均增幅20-30%，最高年份增长80%；而且质量很高，除了省级集合发行的少量债券，固安县政府没有债务和其他隐性债务。