PPP项目中约定争取到的补助资金性质、归属及处理

在最高人民法院2017年2月27日作出的再审《民事判决书》（【2016】最高法民再234号）载明的中节能资产经营有限公司（下称“中节能公司”）与荆门实业投资公司（下称“投资公司”）、荆门金环环保科技有限公司（下称“宇环公司”）、深圳市宇新环保有限公司（下称“宇新环保公司”）股东出资纠纷案中就对此问题作出了终结裁判。

2005年4月，投资公司与中国环境保护公司、宇新公司共同签订《荆门京环环保科技有限公司出资协议》，约定成立项目公司——宇环公司。2005年12月8日，荆门市环境保护局与宇环公司签订《特许经营权合同》约定将特定区域的医疗废物的处置经营权授予宇环公司，9.1.3条款约定“本项目争取到的无偿国债资金或中央、省其他专项补助资金，其权益属于荆门市政府所有，由荆门市政府按照国家有关规定委派一家国有企业作为国债出资人。各专项资金（含国债资金）的使用，严格按照国家有关规定执行。” 之后，经荆门市发改委上报省发改委批复后，453万元由荆门市财政局拨付到京环公司。就此笔款项的性质及权益归属与财务处理，双方发生争议，诉至湖北省荆门市中级人民法院，后上述到湖北省高级人民法院，直至最高人民法院2017年2月27日作出《民事判决书》（【2016】最高法民再234号），案件最终一锤定音。

最高人民法院观点：

一、按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》将《特许经营权合同》认定为行政合同。

二、行政合同中既含行政性要素，又含契约性要素，行政合同中关于民事权利义务内容的约定，可以适用民商事法律的规定。

三、对于《特许经营合同》9.1.3条款规定的“本项目争取到的无偿国债资金或中央、省其他专项补助资金，其权益属于荆门市政府所有，由荆门市政府按照国家有关规定委派一家国有企业作为国债出资人。各专项资金（含国债资金）的使用，严格按照国家有关规定执行。”该条款内容涉及讼争合同履行过程中特定款项的权益归属，性质上应属于双方当事人间民事权利义务的约定。

四、对于《特许经营合同》9.1.3条款的效力，根据国务院2003年6月16日，国务院发布《医疗废物管理条例》及2004年7月16日国务院发布的《关于投资体制改革的决定》，以及国家发改委的规章及规范性文件规定，涉及讼争项目的投资资金，在该项目立项之初就明确是以资本金注入方式投入到项目中的，不是无偿投资补助，资金的投资权益归各级地方政府，不是补偿给某个企业或项目的。《特许经营合同》9.1.3条款系双方当事人真实意思表示，内容并不违反法律、行政法规、规章以及国家政策的规定，应当认定为有效。

五、国家环保总局和财政部《中央预算内固定资产投资补助金财政财务管理暂行办法》（财建【2005】355号）及2005年8月26日财政部《中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法》（财建【2005】354号），应将中央预算内投资补助作为资本金管理，确认京环公司使用的中央预算内投资资金453万元作为投资公司的出资资金，进而确定投资公司在京环公司所占股权比例，符合《公司法》相关规定。

六、根据《中华人民共和国预算法》等法律法规规章等规定，京环公司作为具有专业经营经验的法人主体，应知悉该条款的相应含义及法律后果，亦应知悉该约定所表述的含义与其诉讼中所提出的中央地方投资资金归企业无偿享有的主张完全相悖。退一步讲，即便该条款确属不平等主体间具有行政强制力的非民事权利义务条款，京环公司一旦选择缔约也应遵循约定严格履行义务。另一方面，从京环公司缔约后至本案诉讼前，京环公司从未主动向相关部门反映过该条款的失当性或违法性，其股东也从未在京环公司内部或外部对此条款表达过不受其约束的相关诉求。

七、典型的行政合同有国有土地使用权出让合同、农村土地承包经营权合同、国有企业承包租赁合同、国家订购、政府采购合同、政府为一方当事人的房屋拆迁补偿协议。从行政合同的概念及实践看，行政合同的内容并非全部为不平等主体间的非民事权利义务约定。如合同标的物的转移接受、合同对价的给付、违约责任等条款约定即涉及民事权利义务的处分。因此，行政合同本身并不必然排斥民事权益约定或部分内容需民事权利义务规则处理的可能。

2018年2月8日，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》正式施行。新司法解释对政府特许经营协议的性质认定、法律适用等均未提及，而在实务中，如何识别案件及纷杂的法律关系是决定法律适用的关键。因此，不论签订《PPP项目合同》，还是签订《特许经营合同》，合同的性质认定是初衷，解决法律适用是最终目的，而解决法律适用问题则应回归到诉争行为的本身，从行为主体、行为内容、行为目的等多方面综合考量，这又涉及到项目规划、许可、处罚、管理、监督、合同或协议的履行、变更、解释等等约定及内容条款设置。