据悉，针对近年来PPP模式在发展过程中出现的新问题、新需求，相关部门已开始修订《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。修订后的文件有望于四季度发布。业内人士分析，规范政府基金预算在PPP项目中的应用及完善收益分享和风险分担机制设计有望在修订版文件中重点体现。
规范政府基金预算应用
地方政府借基金预算规避10%红线的现象近年来频频出现。
10%红线是在2015年财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中提出的。该《指引》称，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
中国财政科学研究院PPP研究所成果转化室主任卓识表示，10%红线是在参考借鉴国际通行标准（6%-7%）的基础上，结合我国城镇化发展实际需要，经过反复论证最终确定的“上限”，依照总量控制原则，从全国财政收入和支出的全方位通盘进行考虑的，所以10%红线不太可能有变化。
财政部5月发布的《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》（以下简称《报告》）中也强调，下一步将坚守规范运作的底线，严控财政承受能力10%的红线。
《报告》指出，要完善财政承受能力论证制度，完善项目库功能，对支出占比7%-10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新项目入库。
“个别地方实施的PPP项目已面临一般公共预算支出比例10%红线被突破的风险。”中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吴赟称，在地方政府仍有相当数量基础设施和公共服务项目待启动的背景下，地方财政在实施财政承受能力论证制度时，更希望能够找到适合的突破口。因此，每年预算规模可观的政府性基金预算自然成为各方议论的焦点。
对于如何规范政府基金预算在PPP项目中的应用，中国财政科学研究院PPP研究所政策研究室主任鄢晓发表示，规范政府基金预算目前有两个方向：一是把一般公共预算和基金预算统一纳入财政支出能力评估范围并统一管理，这相当于扩大了财政支出的分母基数，会涉及10%比例如何平衡的问题；二是两者分开评估和管理，需要设定以基金预算形式参与PPP的规范问题。不管哪种形式，一些以不合理运用基金预算为手段，变相突破10%红线的行为都将在修订版文件中得到规范。
合理设计收益分享风险分担机制
专家认为，PPP项目中，政府承担风险过大。相当多的PPP项目通过政府承诺保底等方式，提前锁定财政购买PPP服务，实际是由政府单方面承担风险，社会投资人近乎零风险，无法实现风险共担。
修订后的文件将明确双方享有的权利和承担的风险，把收益分享和风险分担更加合理化。
北京大学经济学院副教授袁诚认为，要认识到债务、效率、风险的匹配性，合理制定收益分享、风险分担机制。政府与社会资本风险分担机制的设计要按照“让最有能力控制风险的一方承担该风险”的原则，政府应更多承担政策、法律等方面的风险，社会资本方应更多承担经营、管理等方面的风险。此外，要重视PPP项目的不确定性，留存合理的政府与社会资本博弈空间。PPP项目由于投资大、周期长，在建造、运营等生命周期内的每个阶段均存在较大风险，对社会资本缺乏足够的吸引力。
此时，一方面，应避免政府对社会资本方的投资本金或投资收益做兜底承诺，而将风险完全转移给政府；另一方面，应避免让社会资本方完全承担所有风险，严重打压社会资本方的积极性。合理做法是，针对政府对社会资本方的日常支出责任，应严格以社会资本方的绩效和产出为计价标准；针对其他不可抗力的影响，应留存足够的政府与社会资本谈判协商空间，审慎对待各类或有风险、价格调整等事宜，合理划分新的政府支出责任。
进一步完善PPP条例
业内人士认为，PPP模式在我国推广过程中，因为立法不及时、政策不完善、信用体系不健全等问题，出现了明股实债、政府兜底等“假PPP”现象，积累了一些隐性风险。因此，加快立法成为规范PPP发展的头等大事。
3月国务院办公厅印发的《国务院2018年立法工作计划》将PPP条例列入立法工作计划。8月国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》明确提出，年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例。
“在此前PPP项目库规范过程中，部分社会资本和金融机构对PPP有点失去信心。在此情况下，PPP条例被中央督促尽快出台，显得格外重要。”国家发改委和财政部PPP双库定向邀请专家薛涛表示，总体来看，PPP条例主要起到宏观促进作用，未来PPP条例需照顾到各种领域和PPP的各种模式，分类型改进优化措施仍待讨论。针对每一种不同的PPP类型，还需多部门和各行业拿出细化方案。
中国政法大学研究生院院长李曙光认为，当前PPP立法的首要工作是找准问题，PPP项目乱在什么地方，哪些是法律问题，哪些是实施中的管理问题或操作问题。因此，当PPP项目出现问题时，应有问题反馈机制与应对机制，这就要求地方政府运作PPP项目时，应建立项目跟踪机制、监督机制与止损机制，涉及到权利义务法律关系不清、责任不明的事项，应及时上升到立法层面，尽快制定游戏规则，防止系统性风险发生。
来源：第一财经 作者：陈益刊
继中央下发防范化解地方政府隐性债务重磅文件之后，隐性债务治理又开启了关键的一步：财政部正全面摸清地方政府隐性债务底数及相应的资产。
随着财政部《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等文件陆续下发，各地政府需要依规将当地截至今年8月31日的隐性债务余额、资产等数据，填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台（下称“债务监测平台”），一些地方已经完成了填报。
填报过相关数据的国家发改委PPP（政府和社会资本合作）专家张宇告诉记者，这次隐性债务分两大类，分别是地方融资平台公司债务和政府中长期支出事项，需要按债务监测平台的模板来填，并需要勾选相应的化解隐性债务的方法，最后上报至财政部。
近些年，地方政府隐性债务问题已经引起高层警惕，中央部委相继出招遏制隐性债务规模增长，但隐性债务底数不清已成为最大风险。
“隐性债务规模不清已经对高层宏观经济判断和决策造成障碍，因此需要全面摸清债务底数。治理隐性债务需要标本兼治，必须跳出债务来看待，根治在于提高地方政府治理能力和国企治理水平。”中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经记者。
所谓政府隐性债务，是指政府在法定政府债务限额之外直接或承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
这主要包括两种，一种是国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；另一种是，政府在设立政府投资基金、开展PPP、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。
早在2014年，财政部就进行过一次地方政府债务清理甄别行动，弄清地方政府负有偿还责任的债务和或有债务。2015年实行的新预算法明确地方政府举债只能通过发行地方政府债券。此后，地方政府债务逐步显性化。
财政部数据显示，截至2017年末，我国地方政府债务达16.47万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，低于国际通行的警戒标准（100%），显性债务（即政府债务）风险安全可控。为了控制债务规模，中央对地方政府债务施行限额管理，设置债务“天花板”，2018年限额约21万亿元。
乔宝云表示，这些年中央采取“开前门、堵后门”的思路来管理地方政府债务，“前门”放开了，但“后门”没有完全堵住。一些地方官员过度举债谋“政绩”，超出财力上限，继续通过融资平台、开展PPP、设立政府投资基金、政府购买服务等方式，变相甚至违法违规举债，形成了地方政府隐性债务。
为了弄清隐性债务规模，财政部要求各地填报隐性债务、资产等数据。
张宇告诉第一财经记者，自己是在9月下旬开始按要求填入相关债务、资产数据，时间非常紧张。这些债务需要在10年内化解，填报时还需要勾选化解方式，比如安排财政资金偿还、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还等。
广西壮族自治区桂林市永福县政府公布的《永福县政府隐性债务清查统计工作方案》明确，在9月30日之前需要将全县各级机关事业单位及其所属部门、社会团体、国有企业等举债融资、资产和财务情况，相关主体的政府中长期支出情况填报至财政部的债务监测平台，并由监测平台汇总形成债务明细数据、化债计划等相关表格。
一般来说，各地完成隐性债务数据填报之后，还需要地方主要领导对数据进行认定盖章，然后由通过债务监测平台逐级上报至财政部。
“这是严格控制隐性债务增长的一个有效手段，在摸清底数的同时也是硬化预算约束，需要地方将符合要求的债务都列入进去。不排除财政部对地方上报的数据进行核查、抽查。”张宇说。
化解隐性债务需标本兼治
尽管此次地方填报的隐性债务数据尚未公布，但第一财经记者注意到，河南省濮阳市的华龙区、范县、南乐县，宁夏回族自治区彭阳县、山东省济南市长清区、青海省黄南州、安徽省合肥市都相继公布了详细的隐性债务规模。7个地方隐性债务规模是显性债务规模的30%~360%，其中5个地区隐性债务规模超过显性债务，且有2个地方隐性债务是显性债务的3倍以上。
比如，《黄南藏族自治州人民政府办公室关于化解政府隐性债务的通知》显示，截至今年5月底，当地隐性债务规模达24.18亿元，远超2017年底当地显性债务6.72亿元。隐性债务是显性债务规模的近360%。
此前合肥市审计局公开披露，截至2017年末，合肥市级隐性债务规模为475.38亿元，是显性债务规模的72%左右。
此次财政部在摸底地方隐性债务数据的同时，也要求各地填写化解债务的计划。
第一财经记者梳理的各地化解隐性债务方法发现，各地一般通过安排当年的财政资金，包括预算资金、超收收入、盘活财政存量资金来直接偿债。财政资金紧张的地方，也会通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，或者利用隐性债务对应的项目结转资金、经营收入偿还。一些具有稳定现金流的隐性债务可以合规转化为企业经营性债务。
此外，企事业单位还可以通过借新还旧、展期的方式来偿还债务。实在无法偿还债务，则可以对债务单位进行破产重组，按照公司法等法律法规进行清算偿债。
乔宝云对第一财经记者说，治理地方政府隐性债务，应该从根子上真正解决这一问题。
他认为，未来应该要提高地方政府的治理能力；地方党政领导要学好预算法，依法举债；地方人大也要发挥好监督作用。与此同时，大力推进国有企业改革，加快地方政府融资平台公司转型，建立完善现代企业治理制度。
上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经记者，我国地方政府债务管理的规范化程度已经有了很大的提升，但仍有部分地方的融资平台转型发展较为缓慢，一些地区还存在违规举债的冲动。因此，有必要继续加强监测，保持高压态势，特别是针对新型的违规举债方式，要防微杜渐。财政部门已联合组织部门对违规举债进行责任人处罚，但地方政府在填报隐性债务时可能存在一定的隐瞒心理，还需要进一步加强抽查、核查。
地方债问责风暴已经刮起。从去年以来，已经有重庆、山东、河南、湖北、贵州、江苏、江西、四川、安徽、宁波、云南、广西等13个地方，公开问责当地个别市县的违法违规举债担保行为。银保监会已经公开问责了银行、信托、金融租赁公司共10家金融机构。
来源：国资报告
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