加拿大自2003年开始推广使用ppp模式，近年来取得稳步发展，即使面临金融危机，加拿大ppp项目也在市场上发挥着强大的影响力，并且在世界范围内名列前茅[1]。经过数十年的发展与沉淀，加拿大PPP市场已相对成熟，其PPP法律体系较为完善。尽管如此，与其他国家类似，加拿大的很多PPP项目在实践中也遭遇了延迟竣工或者项目超出预算等难题，且社会资本方对项目的逐利性与PPP项目自身的公共利益属性也存在严重的冲突，导致很多PPP项目出现争议，甚至陷入困境。
我国自2014年开始力推PPP模式，历经四年的推广与发展，PPP模式发展的突飞猛进。然而，突飞猛进发展的背后，也存在着各种乱象，如只重视项目“量”而不重视项目“质”、借真PPP之名行伪PPP之实等等。本文笔者尝试对加拿大PPP项目常见争议进行分析，希望对国内PPP项目实施有所启示和借鉴。
一、加拿大PPP项目实施概况
二、加拿大PPP项目失败的主要争议
《100个加拿大及国际瑕疵/失败/放弃PPP项目实践》（Flawed Failed Abandoned, 100 P3s, Canadian & International Evidence，以下简称“《失败PPP项目报告》”）[4]总结分析了加拿大的100个失败PPP项目及其争议事项。加拿大PPP项目争议发生的主要原因可归纳如下：
1、成本费用超支
成本费用超支是PPP项目出现问题的最主要原因。其他原因或多或少地均会导致成本费用超支，从而影响项目能否顺利实施。成本费用超支风险通常发生在项目合同谈判阶段，甚至在合同完成谈判之后，执行阶段也会经常发生交易费用的增加、法律及咨询费用的增加。此外，环境灾难、破产以及其他严重事件也会导致成本费用增加。
如Hamilton-Wentworth Water& Wastewater Treatment PPP项目。该PPP项目合同于2004年签订。该PPP项目一直受到环境灾难和设备故障的困扰。在二十世纪九十年代中期，该PPP项目位于安大略湖有史以来最大的污水泄漏点。全部清理成本由汉密尔顿市负责。清理工作的全部费用和市政府企图让公司负责的细节被一直保密。直到1月1日，该PPP项目被放弃，水系统及废水系统被重新公开采购招标。该PPP项目被放弃的主要原因，是项目所在地的环境灾难和设备故障问题，且项目成本过高，导致政府方不得不放弃该项目，重新采用传统的政府公开招标采购建设的方式实施。
2、项目设计时完全没有考虑公众需求
如Maple Ridge Downtown Redevelopment (leisure centre, youth & arts centre, library, parking garage, office tower and hotel) P3, BC。不列颠哥伦比亚省最高法院裁定，由枫树岭区签署的为期50年的市中心重建PPP交易是非法的。随后的法庭审计发现，拟议的交易是有缺陷的，并且是故意设计使得该项目利用PPP模式比传统的政府公开采购模式更优。在PPP社区赞成解除PPP合同之后，PPP合同的额外成本导致枫树岭区在2004年恢复了对该建筑物的控制权和所有权。
该项目失败的主要原因是法院认定采用PPP模式实施是非法的。在重新采用传统的政府公开采购方式实施本项目后，本项目的成本反而相较于PPP模式减少了很多。
三、对我国实施PPP项目的启示及借鉴
（一）强调PPP项目的公共属性，并防止社会资本方从中获取暴利
《加拿大战略性基础设施基金法》（Canada Strategic Infrastructure Fund Act）明确了PPP模式适用的领域——战略性基础设施，即以公共利益为目标的固定资产项目，包括六类：高速公路或铁路基础设施、地方交通运输基础设施、旅游或城镇发展基础设施、污水处理基础设施、水利基础设施、法律规定的其他基础设施。即可以采用PPP模式建设的公共项目，需要符合两个条件：一是应当以公共利益为目标，满足社会公共需要，有利于促进国民福利提升；二是应运用于固定资产项目[7]。
因此，采用PPP模式实施的项目本身应当具备公共属性，且应当提供的是公共服务，服务的成本终究要由社会公众和政府方承担，基于PPP项目的公共属性，社会资本从中只能获取合理收益而不应获取暴利。
（二）事先对项目进行定性及定量评价，检验论证是否能够实现物有所值
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价。传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用PPP模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。为规范实施PPP项目，加拿大政府也相应地出台了《PPP公共部门物有所值评估指引》。
但在我国PPP项目实践中，不少地方政府为大力推行PPP模式，缺少对项目进行物有所值和财政承受能力等前期论证工作，或者使得项目的物有所值和财政承受能力等前期论证工作流于形式。该种做法可能会使得政府方和社会资本方均承担巨大的投资风险，从而导致项目失败。
为保证PPP项目能够顺利开展，在项目进入正式的采购阶段前，应首先通过定量及定性评价来论证该项目是否能够实现“物有所值”，即是否能够最高效、最经济地提供公共服务。
（三）建立合理有效的风险分担机制，有效进行风险转移
CCPPP对PPP做出的定义，是指公共部门和私营部门基于各自的专长而进行的合作性投入，通过资源、风险和回报的合理分配最大程度地满足事先确定的公共需求。同时CCPPP认为，PPP应具有两大特点，第一，PPP要涉及公共服务或公共产品的提供；第二，合作伙伴间需要进行风险分担是很有必要的[8]。
但在项目实施过程中，绝大多数项目失败的原因是政府方并未重视风险转移这一点。例如Bruce Nuclear P3,ON项目中，政府未能将核废料管理和处置、工厂退役费用、租赁费用等风险转移给社会资本方，而是保留了上述风险，导致自身需承担极高的费用及责任。
故，PPP项目中应当注重风险防范及风险管理，将公共项目的风险由政府方向社会资本方进行有效转移。合作各方需要根据自身是否对项目实施过程中产生的风险更具有控制能力、优势或更能够提高效率，而让对方承担的风险尽可能小，减少项目实施过程中出现的不确定性[9]。
（四）完善项目采购流程，规范项目实施
PPP项目采购工作的规范实施关系到能否通过合法合规合理的安排招选到适合的社会资本。在Maple Ridge Downtown Redevelopment (leisure centre, youth & arts centre, library, parking garage, office tower and hotel) P3, BC项目中，项目采购前对采用PPP模式实施的评估结果违法导致本项目提前终止。
因此，政府方应当结合项目的具体特点、市场测试情况等因素选择合适的采购方式，通过充分的竞争选择出有投资运营管理经验的社会资本[10]。
四、总结
加拿大PPP模式的发展一直处于世界领先地位，在借鉴其发展经验的同时，我们也应汲取其中的失败案例教训，对PPP项目可能存在的风险和问题进行积极有效的防范，降低项目全周期成本，提高项目管理效率，以真正实现PPP模式的物有所值目标。
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