【研究】全球PPP采购和管理能力研究

2017年，世界银行联合全球指标 团队发布报告《2017PPP采购指标基准 研究：政府准备、采购和管理PPP项 目能力评估》。报告把PPP定义为广义 的政府采购，通过问卷调查、专家访 谈、文献研究等方式，对全球82个推 行PPP的典型经济体的PPP项目准备、 采购和合同管理能力进行全面评估， 并总结出各环节的全球良好实践，为 PPP的法律政策制定提供决策依据。

报告第一次大范围地针对世界 PPP制度运行绩效建立了可比较和可 评估的数据库，为各国完善PPP制度 提供参考数据。拓展了PPP制度运行 参考维度，侧重从PPP制度有效运行 的角度来看待PPP立法及其改革问 题，涉及到法律、政策、合同的实施 等各个方面。采取了广义“采购”的概 念，评估了包括项目全生命周期的各 个阶段，完善了项目准备和合同管理 等环节。

评估对象及具体指标

报告选取的82个经济体的组成 如下：东亚与太平洋地区12个、欧 洲与中亚地区13个、拉丁美洲与加 勒比地区14个、中东与北非地区7 个、OECD高收入地区10个、撒哈拉 沙漠以南的非洲地区20个以及南亚 地区6个。

报告围绕PPP的适用性、物有 所值、透明度、竞争性、PPP项目执 行、社会资本发起等PPP的关键因素 和PPP项目准备、社会资本采购、合 同管理等全生命周期的主要阶段，选 取33个指标，制成标准问卷，邀请律 师、专业咨询机构、政府和社会资本 方代表等不同利益相关方进行问卷调 查，并通过数据标准化和对比，对各 经济体PPP法律制度进行全面评估。

其中： 项目准备包括10个问题，分别是 中央预算部门批准情况、PPP与公共 投资取向匹配度、社会经济影响评估、 财政可承受能力论证、风险识别、财 务可行性或可融资性评估、物有所值 评价、市场响应测试、初步实施方案 是否包含PPP合同草案、合同或交易 文本标准化。

社会资本采购包括12个问题，分 别是采购评估委员会成员满足资质 要求情况、采购部门公开招标公告情 况、标书最短准备时间是否大于30天 (含)、投标文件详细规定采购流程、 招标文件的澄清、提交投标方案中的 财务模型、严格按照发布的评估标准 评标情况、单一投标人处理程序、评 标结果公示、评标公告是否包括定标 理由、合同签订前与中标人谈判的制 度规范、合同公开。 社会资本发起包括3个问题，分 别是发起方案与政府投资优先顺序的 一致性评估、具有竞争性采购程序、标 书准备最短时间是否大于等于90天。

合同管理包括8个问题，即PPP 项目合同执行管理体系、监管和评估 体系、社会资本方结构变动(如股权 转让)相关规定、合同签订后对PPP 合同修订和再谈判的规定、对PPP合 同全生命周期可能出现的各类情况的 规定、争议处理机制、贷方介入权、 PPP合同终止情况。

每项评分为卜100分，报告对各 问题的得分依据给出明确界定。

评估结论和良好实践

总体看，PPP项目采购水平与经 济体收入正相关，其中OECD高收入 地区和拉美与加勒比海地区经济体的 得分较高。四个环节中，项目准备和 合同管理得分偏低。具体情况如下：

(一) PPP制度框架与机构安排

在制度框架方面，报告将82个 经济体的PPP法律政策分为5类，约 49％的经济体有专门法律法规规范 PPP活动，有15％的经济体同时有特 许经营法和PPP法，有1l％的经济 体有PPP指南、政策和相关工具，有 18％的经济体依托整个采购法开展 PPP采购、有7％的经济体有特许经营 法或排他性协议。

机构安排方面，评估PPP机构框 架时的典型考虑是否设立PPP中心。 PPP中心指“在政府帮助下设立，通过 创立、支持和评估各类PPP项目，使 得PPP在政府可控范围内运作的机构组织”。82个经济体中，有85％的经济 体有专门的PPP中心，但参与PPP采 购的程度和权力有所不同。69％的经 济体中的PPP中心为PPP采购部门提 供建议支持；16％的经济体中的PPP 中心不仅为PPP采购提供建议支持， 还单独负责或联合相关部门共同开展 PPP采购。例如在洪都拉斯，PPP中心 是政府指定的唯一开展PPP采购的机 构，埃及PPP中心则与相关采购机构 共同开展PPP采购。

(二) PPP项目准备

PPP项目准备是采购部门在发起 PPP项目采购程序前开展的一系列工 作，以确保PPP的适用性和满足市场 需求。该阶段主要包括项目识别和审 核批准、优先级排序、物有所值评价、 项目实施框架设计(包括风险分配框 架设计、市场需求测试等)、采购文件 准备(包括起草PPP合同)。在该阶段， 需要充分理解评估过程的重要性，特 别是财政部门或其他政府部门有交叉 授权。82个经济体的PPP项目准备得 分普遍不高，OECD高收入经济体的 得分约70分，其他经济体得分均在50 分及以下。

PPP项目准备阶段的良好实践。 一是财政或预算管理部门批准项目的 长期财政责任；二是PPP项目符合国 家公共投资计划；三是项目经过社会 经济影响评价、财政可承受能力论证、 可融资性评估、风险评估、物有所值 评价以及市场响应测试等一系列评估 论证；四是采购部门在项目方案里包 括了合同草案；五是采购部门有标准 化PPP合同模板或交易文本以便快速 开展工作或保证一致性。

(三) PPP项目采购

PPP项目采购是选到项目最适合 的社会资本方，保证项目顺利实施的 关键。报告重点分析了该环节投标文 件准备时间、单一投标人处理机制以 及PPP信息披露透明度等核心要素。 总体看得分普遍较高，绝大多数经济 体都在60分以上。

PPP项目采购的良好实践。一是 采购评审委员会成员资质满足最低技 术要求；二是采购部门利用互联网公 开发布采购公告；三是采购部门给予 潜在投标人至少30天的投标文件准 备时间；四是招标文件详尽规范采购 全流程；五是潜在投标人可就采购公 告向采购部门询问，且采购部门向所 有潜在投标人公开所收到的问题及回 答；六是投标人在标书中建立了财务 模型；七是采购部门依据招标文件中 的标准严格评估投标文件；八是明确 规定单一投标人处理机制以保证物有 所值；九是采购部门利用互联网公开 定标公告；十是采购部门向所有投标 人公开采购结果及定标理由；十一是 定标后、PPP合同签订前，严格规范 采购部门与中标人之间的谈判沟通以 确保采购流程透明；十二是采购部门 利用互联网公布PPP合同。

(四) 社会资本发起项目

社会资本发起项目是指由社会资 本向政府提出的PPP项目。该类项目 有助于鼓励创新，但在实践中普遍缺 乏明确的社会资本发起项目管理制度 规范而受到限制。目前，有32％的经 济体没有相应制度规范社会资本发起 项目。未出台政策鼓励社会资本发起 项目的原因包括：一些成熟PPP市场 未将社会资本作为提出基础设施项目 的来源；PPP市场新兴国家法律制度 尚不完善，未考虑社会资本发起项目。

社会资本发起项目的良好实践。 一是采购部门评估社会资本发起项目 的价值并确保与政府公共投资计划一 致；二是经过论证的社会资本发起项 目，由采购部门通过竞争性采购程序 选择合适社会资本；三是采购部门应 授予其他潜在投标人至少90天的投 标文件准备时间。

(五) PPP合同

PPP合同具有长期性，单纯依靠 PPP项目准备和采购难以保证项目顺 利实施。建立良好的合同管理体系有 助于PPP项目的可持续实施。合同管 理包括PPP项目的合同监测与评估系 统、社会资本结构变化、争议处理机 制、贷方介入权的终止及后果等。各 经济体对PPP合同管理的水平普遍不 高，仅OECD高收人经济体的得分超 过60分。

PPP合同管理的良好实践。一是 采购部门建立系统的PPP合同监管机 制，包括组建PPP合同管理小组并从 采购阶段介入项目、向采购专家咨询 意见和完善PPP项目操作手册；二是 建立包括风险分担机制在内的PPP合 同监管和评估体系，并公开合同绩效 信息；三是明确规范社会资本方结构 变化的可能情况并确保新选社会资本 方满足相应资质；四是明确规范PPP 合同修改及再谈判程序，减少投机行 为；五是明确规范合同全生命周期内 可能发生的变更情况，如不可抗力、 法律变化、影响材料价格的政府行为 和再融资等；六是建立适当的争议解 决机制，使合同各方高效、满意解决 争议；七是当社会资本发生违约风险 或PPP合同面临终止时，贷方有直接 介入权；八是明确规范PPP合同终止 的依据以及终止后相关后果。

政策建议

(一) 加强PPP操作环节的政策 制定。从全球PPP实施进展看，各国对PPP准备、采购、社会资本发起 项目、合同管理等有法律层面的原 则性要求，但对具体落地的实施流 程普遍较为缺乏或规定不明。我国 当前PPP改革进入深水区和攻坚期， PPP政策框架初步建立，对各环节均 有相关规定，下一步重点是制定规 范、统一、公开、透明的PPP操作流 程，使PPP改革理念能规范落地，形 成可复制、可推广、可放大的PPP改 革经验。

(二) 加大信息公开。加强透明度 建设，推动PPP项目信息公开可以保 证PPP项目更规范、高效实施。建议 进一步利用全国PPP综合信息平台， 加强PPP项目信息，特别是PPP项目 实施方案、PPP合同、PPP项目绩效、 政府和社会资本方履约情况等信息披 露，强调政府与公众的共管共治，提 高公共服务质量。 (三)加强国际良好实践研究。国 际良好实践是经国际社会普遍验证 的有效路径，建议对照国际良好实践 系统梳理我国PPP改革实践现状，着 力补短板，推动中国PPP改革行稳致 远，成为全球PPP市场的领军和经验输出国。

(四)加强与其他国家合作。一是 加强与其他国家就PPP政策框架进行 系统研究，一方面借鉴国际先进经验， 取长补短推动国内PPP改革，另一方 面为中国企业以PPP方式参与全球基 础设施建设做好政策积累；二是加强 与其他国家，特别是“一带一路”沿线 国家PPP合作，做好中国PPP改革的 智力与实践经验输出，为中国企业“走 出去”铺平道路。