融资平台PPP监管政策演变梳理

摘要

2014年9月开始，国务院、财政部等部委相继出台了43号文及系列文件，规范地方政府举债融资机制，一方面赋予地方政府依法适度举债权限，债务规模纳入限额管理并进行限额控制，另一方面剥离融资平台公司政府融资职能。在此背景下，政府不得违规向平台企业出具各类担保函、承诺函，传统的依赖地方政府信用隐性担保的平台企业投融资模式受到很大程度影响，政府和社会资本合作（PPP）模式随之得到快速推广。

PPP模式相对于传统平台融资模式，具有吸引社会资本以缓解政府投资压力和分担项目风险的优势，而且可以通过合理的交易结构和风险收益机制设计，以实现政府和社会资本的共赢。具体来说，对于市政设施、交通设施和公共服务等项目的投资建设，政府可以授权内设机构或城投融资平台担任项目实施机构代表政府出资，实施机构通过谈判、筛选有实力的社会资本方，共同组建项目公司负责项目的投融资建设和运营维护，通过政府付费、使用者付费或可行性缺口补助等方式实现资金平衡，其中涉及政府财政支出部分纳入预算管理。

PPP发展以2014年作为分割，2014年以前，尽管各地有零星尝试，但PPP尚缺乏顶层制度设计；2014年以来，PPP的发展经历了推广应用期、高速发展期和规范发展期三个阶段。国家各相关部门针对PPP的政策规范逐步完善：基本框架上，PPP利益共享、风险共担的原则不断明确；适用范围上，PPP可适用项目范围有所缩小，除棚改外的狭义公益性基建项目、土储项目等适用PPP受到一定限制；具体操作上，信息公开、评价流程、财政接轨、合作模式和合同范本等内容不断细化，一定程度借鉴了国内外的先进经验。未来，针对不同类型的项目，将可能出台更为细致的规范。

现代意义上的PPP起源于上世纪90年代初，相对于传统的政府提供公共服务方式，其展现出巨大优势，在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域，但PPP也因国家社会、经济背景不同而具有差异性。当前，发达国家仍为PPP最主要市场，主要在于其经济发展成熟、项目库高透明化等；我国PPP政策较多地借鉴列国外相关政策和实践经验，但也结合我国国情增加一些特色性的内容。本篇专题是在前期政府社会资本合作系列专题研究基础上，结合近年各地PPP政策和实践经验，从规范PPP运作政策演变的角度，梳理总结当前的重要政策和未来发展趋势。

一、PPP定义以及政策调整背景

PPP（Public-Private-Partnership）是政府和社会资本为了合作建设基础设施项目、提供公共服务而建立的“全过程”合作关系，对于减轻政府财政支出压力、降低政府负担具有重要意义，广义PPP泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系；而狭义的PPP，根据现有的规范性文件定义和定性，特指在基础设施及公共服务领域，为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，由政府和社会资本建立的一种利益共享、风险共担的长期合作关系，具有融资属性。2014年之前，PPP尚无完善的顶层制度设计，因此PPP仍属于一个宽泛的概念；而以财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）文件出台为分界点，一系列中央文件的顶层制度设计强化PPP利益共享、风险共担的属性。可见，狭义PPP的核心思想在于为缓解本来应由政府提供的（准）公共服务和产品的融资和运营压力，以合同形式向社会资本让渡部分权利和责任的行为。

伴随着我国PPP实践的发展成熟，国内外宏观经济、地方债务风险等背景因素在PPP政策方向的几次重大调整中影响深远。（1）2013年基于中央对地方政府债务摸底排查，规模庞大的地方政府直接和隐性债务对财政形成巨大压力，为了防范系统性风险，中央政府希望借开启PPP这个“正门”减轻地方政府的融资压力，以遏制地方政府债务扩张趋势，政策层面正式搭建了PPP大的制度框架，PPP融资模式正式得到官方认可和推广应用。（2）2014年起，随着全球经济增速的放缓，中国经济也进入了“换档减速”的新常态期，面对宏观经济环境的持续走弱和国内经济下行压力，PPP作为拉动基建、稳定经济的重要“正门”途径，在政策上既延续对PPP支持和鼓励态度，也在PPP适用领域、实施规则和集中入库管理等方面继续加强管理。（3）随着经济运行逐步趋于平稳，2017年以来政策层面“防风险”的重要性凸显，中央加强对地方政府违规举债行为的查处，引导地方融资回归PPP本质，整改不合法、合规的PPP项目，进一步规范PPP运作。

二、PPP在中国的发展阶段

PPP的发展可以以2014年作为时间分割。2014年以前，尽管各地有零星尝试，但PPP还缺乏顶层制度设计；2014年以来，PPP的发展经历了推广应用期、高速发展期和规范发展期三个阶段。详细来看各阶段：

（一）2014年之前PPP在中国的发展历程

2014年以前虽然PPP制度的顶层设计尚存在缺失，但各地已零星通过特许经营等方式引进社会资本参与（准）公共服务的供给，以特许经营类的BOT模式为主，项目主要为有收益的基础设施项目，社会资本对PPP整体参与程度不高。

2002年之前，PPP模式以外资参与的BOT模式为主，典型案例包括1984年香港合和电力（中国）有限公司与深圳特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司的前身）合作经营开发的沙角B电厂，是我国第一个真正意义上的BOT项目；1995年，商务部主导法国电力国际公司及通用电气阿尔斯通联合体获得广西来宾B电厂18年特许经营权。2003~2008年，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建成〔2002〕272号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政基础设施建设，期间法国威立雅、香港中华煤气、新奥燃气等境外资本积极以BOT模式参与各地水务、燃气、基建等项目，代表性项目如北京地铁4号线、国家体育场等。2009年之后，融资平台模式在各地纷纷兴起，由于在中央严厉控制地方政府隐形债务之前，融资平台具有隐蔽性强、便于操作等一系列“优势”，得到优先采用，因此PPP模式在这段时间内发展相对缓慢。

（二）2014年之后PPP在中国的发展阶段

2014年之后，中央层面结合我国国情，对中国PPP进行了顶层制度设计，以财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）为起点，标志着狭义的强调融资作用PPP模式正式得到中央的认可和推动。

政府和社会资本合作（PPP）得到政府认可和推动的初衷主要可归结为三个方面：其一是中央政府对地方政府性债务风险的防范和化解，2013年开始针对地方融资平台乱象，为“严守不发生系统性区域性金融风险的底线，制止住地方政府债务扩张的趋势”，审计署根据国务院要求首次全面摸底中央和地方债务，以“开正门、堵偏门”思路制止地方政府违规举债，中央政府希望通过PPP这个“正门”减轻地方政府的融资压力，以制止地方政府债务扩张的趋势；其二是地方政府存在刺激经济增长，促进基建投资的压力，而43号文之后，地方政府借融资平台代其融资的“偏门”被堵，而地方政府债券这个“正门”尚无法支持庞大的基建投资规模，这使得原本以政府性投融资平台贷款为主要资金补充渠道的地方政府，迫切需要新的公益性项目融资模式；其三是政府平台作为区域内单一的投融资主体，一般垄断性地负责当地公益性基建、保障房和土地整理项目，虽然有“集中力量办大事”的体制优势，但由于缺乏市场化的竞争和外部监督，管控和道德风险较高，为提高公共服务的质量和效率，也需要引入新的模式，实现市场化经营和外部有效监督。

2014年至今，PPP的发展经历了推广应用期、高速发展期和规范发展期三个阶段。

1、政策层正式搭建PPP制度框架，PPP发展进入推广应用期

基于对我国地方政府债务高企易引发系统性风险的判断，在审计署2013年全面审计普查地方政府债务之后，PPP模式在2014年由国务院正式提出并开始大力推广、应用，以财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）为起点，至2015年12月《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）为结束标志，政策层面正式搭建PPP应用制度框架，突出鼓励、推广PPP模式，PPP进入推广应用期。

具体体现为：（1）多部门、多文件联合推动，PPP模式再度进入项目视野（包括十八届三中全会、新《预算法》、国发〔2014〕43号文，以及财金〔2014〕76号文等）；（2）出台框架性的指导文件，初步完成PPP顶层制度的体系搭建；（3）围绕PPP模式，制定完善了政府采购、财政预算、债务管理等约束政府行为的政策体系，严格政府采购的科学性，将政府支出限制在10%的预算框架内，使政府的举债投资有了天花板，规范地方政府的融资行为。

从框架性制度设计层面来看，包括党的十八届三中全会《决定》、国发〔2014〕43号文、财金〔2014〕76号文等主要法律法规和政策文件对PPP进行了重新界定，明确对其鼓励态度。其中财金〔2014〕76号文是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布框架性的指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，阐述了推广PPP的意义，从项目示范、履行财政管理职能和加强组织能力建设三方面进行了多层次部署。

从初期推广和落实层面来看，在财金〔2014〕76号文框架性的指导下，国务院及其所属各部门陆续出台了多个文件，在大力推广PPP的同时，从各方面初步探索建立合理、可行的PPP政策制度。围绕PPP模式在落地过程中遇到的问题，相关政策涵盖适用行业领域、示范、招标、评价等具体实施规则PPP项目实施全过程。

2、中央力推PPP示范项目，PPP发展进入高速发展期

基于2015年以来我国经济下行压力加大与通货紧缩风险上升，企业效益下滑和财政收入减缓，经济结构有待进一步优化基本面分析，迫切需要新的投融资渠道，在拉动经济增长的同时，避免产生新的政府隐形债务。在稳增长的压力下，PPP作为地方政府重要的融资“正门”之一，得到了中央和地方政府的大力支持。2015年5月，在国务院常务会议上，李克强总理针对推广PPP作出明确表示：在公共产品和服务领域，推广PPP模式，是当前稳增长、促改革、调结构的重要举措，也是拉动投资增长的有效手段。以财政部2015年12月关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕167号）为起点，至2017年4月《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）之前为结束标志，发改委联合财政部先后推出三批PPP示范项目，PPP进入高速发展期。

具体体现为：（1）中央层面继续力推PPP示范项目，推介项目数量、投资规模大幅增长（财金函[2016]47号 、财金[2016]91号）；（2）推出PPP入库管理制度，实现中央对地方层面各类PPP项目的集中、统一管理，提高项目公开透明度，财政部和发改委先后建立了PPP入库、退出管理制度，将入库与财政预算支持绑定，倒逼PPP项目规范化运行，PPP开始从重“量”到重“质”；（3）PPP项目大幅扩张过程中也出现了一些问题，包括项目落地率偏低，社会资本“明股实债”，以及利用PPP和政府购买服务外衣不规范运作等，政策上既鼓励社会资本参与，也不乏规范PPP运作以及政府、社会资本方、金融机构行为的举措，针对各类PPP的适用规则逐渐细化。

3、监管严查各类变相融资，PPP发展进入规范发展期

2016年审计署对2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告指出，截至2015年底个别地区仍存在违规或变相举债情况，基于防范系统性风险，纠正部分PPP违规操作的考虑，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，财政部继2016年摸底地方违法违规举债担保之后，陆续处罚了相关责任人，例如财政部2017年2月发函公开质疑武汉地铁8号线PPP项目可能存在风险分配不当的问题等。以2017年4月《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）为起点，政策层明确地方政府举债融资的边界，要求PPP模式需规范运作，PPP发展进入规范发展阶段。

政策规范各方行为，保障PPP依法合规运作，提升PPP质量。（1）遏制地方隐性债务增量。对于政府方而言，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金或承诺承担其投资本金损失、最低收益；对于金融机构而言，不得提供债务性资金作为PPP项目资本金，要以市场化融资原则参与PPP项目建设；金融机构亦不得要求地方政府为PPP项目融资提供任何形式担保或兜底。政策高压下原有的不合规项目面临整改或者被清理出库的风险，2018年初，监管层对核查存在问题的173个示范项目进行分类处置，旨在进一步强化示范项目规范管理，推动PPP健康可持续发展。（2）加强政府方行为管控，提高其市场化意识。政府方须规范开展物有所值评价和财政承受能力论证，严格履行合同各项约定义务，限定国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，加强政府在PPP项目中的诚信体系建设，把控PPP项目质量，提升市场化运作能力；同时，要求政府提升PPP项目信息透明度，加强项目绩效考核。（3）规范社会资本方的行为和设置准入门槛。过往央企频繁涉足PPP领域，而不规范发展引发的高负债率不仅会引起财务成本债务风险增加，亦诱发金融风险，国资发财管〔2017〕192号文通过央企参与PPP投资规模及资产负债率红线等六大要求设置明细化准入条件，规范央企参与PPP行为；财金〔2018〕54号再次重申政企分离原则，明确未完成市场化转型的地方政府融资平台公司不得作为社会资本方参与PPP项目，尽最大可能保障具有专业项目建设、管理经营的社会资本方参与PPP，同时遏制地方政府以伪PPP模式增加地方隐性债务。

开正门叠加稳增长任务强化，鼓励PPP模式运用。（1）继续引导PPP在旅游、文化等具有经营性领域的运用。（2）合规PPP财政支出不纳入政府隐性债务范畴，以平缓各方对于被问责的担忧；加之101号文强调基建补短板、稳增长任务强化以及中国政企合作投资基金对于民企参与PPP给予倾斜支持，均有利于呵护PPP模式在国内运用，PPP 模式有望迎来2018年低谷整肃期后的新一轮发展。

三、总结与思考

通过梳理近年来陆续出台的PPP政策，可以看到政策思路相对稳定，即通过“开正门、堵偏门”实现地方政府债务严格管理，PPP融资作为合理的“正门”融资方式之一，得到了政府的鼓励，出台较多实施细则为其落地保驾护航，但政府同时也要求PPP项目必须回归其连接政府与社会资本的实质，地方政府利用PPP外衣举债仍属违规行为。

PPP政策的进步和完善促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革，推动了经济发展模式和产业业态的创新，在正确处理政府和市场关系、统筹政府市场两个资源方面，进行了先行先试的探索。项目实践上，从2014年以来政府大力推广PPP模式，经过5年的时间，PPP数量呈现较快速的增长，落地了一大批支持转型发展和民生保障项目；制度建设上，目前我国PPP法律、政策、指南、合同、标准“五位一体”制度体系已初步建立，但目前监管方包括发改委、财政部等多个部门责任相互交叉，“令出多头”。未来PPP监管或可仿效从“一行两会”到“国务院金融稳定发展委员会”监管格局的重塑，由多部门成立联合监管委员会，对PPP实行统一监管。

作者：中债资信地方政府及城投行业研究团队

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