PPP项目中政府性基金的规范使用

PPP项目在国内已发展多年，目前已逐步由高速增长、野蛮扩张转向合规重质、稳健发展转变，其中一个重要体现就是对正确开展PPP项目财政承受能力论证的强调。根据财政部PPP中心《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》的分析，一般公共预算支出10%的财承限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模，但部分市县支出责任已超出限额，约3成地区的年度最大支出占比超出7%的安全区间，需引起警惕。然而，在党中央提出深化供给侧结构性改革、加快基础设施补短板力度的背景下，地方政府利用PPP模式开发基建项目的需求仍然大量存在。在严守一般公共预算支出10%红线的前提下，PPP项目的政府支出来源有必要在法规要求的框架内进行多元化拓展，特别是对于投资额超过10亿的体量较大的项目，政府性基金的合理使用对于项目顺利开展具有关键意义。

(一) 政府性基金的定义

2014年修订的《预算法》从法律层面明确了我国全口径预算体系包括四本预算，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。其中，政府性基金预算的定义明确为“对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。”《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80号）中对政府性基金预算编制和管理也作出如下规定：“政府性基金预算编制遵循‘以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用’的原则。政府性基金支出根据政府性基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项政府性基金按照规定用途安排，不得挪作他用。”

从上述定义和原则中可以看出，政府性基金具有专项性（“专款专用”）、区域性、“以收定支”、累积性（“结余结转下年安排使用”）等特点。

专项性（“专款专用”）：从《2018年政府收支分类科目》中政府性基金支出科目来看，政府性基金作为一般公共预算的补充，主要用于公路、铁路、民航、港口、水利建设、城市建设维护等特定大型基础设施和公共服务设施的筹资。从科目来看，收入同支出科目也具备大致对应关系。政府性基金的征收和支出目标一般针对与特定基建及公共设施有关联的特定主体，缴费义务同基金的使用目的具有潜在关联性和对称性。

区域性：通常政府性基金的征收和使用针对特定行政区域的公共事业，并且政府性基金的收入中较大比例来源于新增建设用地土地有偿使用费收入，财政部公布的数据显示，2018年1—8月全国地方政府性基金预算本级收入40447亿元，同比增长34%，其中国有土地使用权出让收入37009亿元，同比增长36.4%，占比约91.5%。这决定了政府性基金的来源及使用普遍同区域土地的开发及出让相关联。

“以收定支”：如字面意思，由于政府性基金不编制赤字预算，其各个科目的支出额度受该科目收入的限制。根据财政部、国家发展改革委、监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综[2003]29号）的要求，政府性基金等政府非税收入应集中纳入国库或财政专户统筹管理，从资金流转途径上杜绝政府性基金支出突破收入预算的情况发生。

累积性（“结余结转下年安排使用”）：每一项本级政府性基金当年结余可累积至下年用于相同用途，因此专项政府性基金有形成专项资金池的功能。对于政府性基金的结转，根据《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预[2015]15号），“政府性基金预算结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用，调入的基金应补充预算稳定调节基金。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%”。《预算稳定调节基金管理暂行办法》（财预〔2018〕35号）中也规定“政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金（属于一般公共预算科目）。政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金”。可见政府性基金收入不仅自身具备累积性，对一般公共预算收入也可进行补充，如果收支安排得当，对于PPP项目的持续运转具有重要意义。

(二) 政府性基金同一般公共预算的差异

从定义来看，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。从政策及实际项目经验来看，政府性基金同一般公共预算相比，其主要差异体现在如下几个方面：

功能定位：一般公共预算侧重长期、广泛的民生、安全等公共产品提供，满足政府的一般性支出；政府性基金专注于促进“发展”的主要任务，为特定区域或特定行业在特定时期的重大公共事业项目提供资金来源，且较易于受到国家政策的影响。

征收范围：一般公共预算具有普遍征收性、强制性和无偿性，而政府性基金具有收入特定性，特定公共事业的受益者和成本承担者之间存在一定的关联。

预算编制逻辑：根据《预算法》对预算编制的说明，“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。

一般公共预算的编制逻辑通常为以支定收，多采用增量预算的方法，以上一年预算执行情况为主要依据，以保证每年一般公共预算支出平滑增长；而政府性基金则为以收定支，更倾向于零基预算的编制逻辑，取决于当年本级政府的公共事业项目开展计划，每年支出波动较大。

跨年度预算平衡机制：《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）中关于地方政府一般公共预算和政府性基金预算执行出现收支不平衡情况的处理有如下说明：

“地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。”

国务院《推进财政资金统筹使用方案》一文中也提到：“一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金”、“推进结转结余资金的统筹使用。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。”

即一般公共预算允许存在一定的赤字，如存在盈余则可通过预算稳定调节基金科目统筹用于填补当年其他一般公共预算支出项目；而政府性基金预算的支出当年不得超出收入的限制，如存在盈余则可结转下年安排，但不能跨科目使用。

两者的差异也决定了在PPP项目财政承受能力论证时对一般公共预算支出和政府性基金预算分别的未来增长预测方法、政府对项目付费/补贴来源分配的不同。

(三) 政府性基金预算的审批流程

《财政部关于印发<政府性基金管理暂行办法>的通知》（财综〔2010〕80号）中写明政府性基金预算的审批及调整流程：

“第二十七条　政府性基金使用单位应当按照财政部统一要求以及同级财政部门的有关规定，编制年度相关政府性基金预算，逐级汇总后报同级财政部门审核。

第二十八条 各级财政部门在审核使用单位年度政府性基金预算的基础上，编制本级政府年度政府性基金预算草案，经同级人民政府审定后，报同级人民代表大会审查批准。

……

第二十九条 ……政府性基金预算调整必须符合法律、行政法规规定的程序。”

按照以上政策描述，政府性基金预算编制及审批流程如下图所示：

如本级政府性基金预算在执行过程中需要调整，调整方案需要本级人大常委会进行审查和批准。可见，政府性基金预算编制和调整的审批成本和时间成本较高，一旦形成预算后续难以灵活变动。这为新增PPP项目计算财务平衡和财政承受能力论证带来了一定困难。

(一) 政策合规性研究

PPP项目利用政府性基金安排政府支出责任在政策上是有据可循的。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）中对财承10%上限“红线”明确约定控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任。此后，《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号）进一步解释说明“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”在财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）中，对政府性基金在PPP项目的使用给出了更加明确的说法，即“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”。

由于政府性基金预算收入的实际构成中绝大部分来自土地出让收入，实操中政府方经常存在疑问：将项目预期土地出让收入纳入政府性基金预算并作为PPP项目财政支付来源，是否违背财政部《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号文）中明确的五个“不得”之一“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”？首先，91号文中禁止的行为是直接以土地出让收入作为项目投资资金或偿还社会资本投入成本的来源，没有经过财政系统的统一管理和监督，违背《预算法》的规定，同时有固定政府支出责任的嫌疑。即实质上禁止将PPP项目与经营性土地地块的出让、占有、开发权权益直接捆绑，斩断其中可能出现的土地利益输送链条。其次，根据90号文对PPP项目统筹使用政府性基金的描述，实操中将项目红线范围内土地出让收入纳入政府性基金预算总池子进行预算管理，按照社会资本为实现项目可用性而实际发生的投资金额以及相应的绩效考核结果，由国库统一安排支出，符合政府性基金“收支两条线”的使用原则。因此，合理规范地使用纳入政府性基金预算的土地出让收入并不违背91号文的要求。

(二) 项目运用统计研究

经过对截至10月31日财政部PPP中心项目管理库中投资规模在10亿元以上的国家示范项目和10亿元以上的城镇综合开发项目已公开财承数据的统计，发现：

1、在411个国家示范项目样本中，有33个项目在财承报告中明确说明使用政府性基金预算作为部分或全部项目财政支出责任来源，约占样本量的8%。从样本数据来看，PPP项目使用政府性基金作为财政支出来源的比例并不高，地方政府对政府性基金在PPP项目中的运用仍处于初步尝试阶段。从国家示范项目样本行业分布来看（如图1），市政工程、生态建设和环保、城镇综合开发项目使用政府性基金的意愿最高。从地区分布来看（如图2），湖北省、河南省、河北省对政府性基金在PPP项目中的运用具备更高的接受度。

而在311个城镇综合开发项目样本中，有64个项目在财承报告中明确说明使用政府性基金预算作为部分或全部项目财政支出责任来源，约占样本量的20.6%。相对而言，城镇综合开发项目对政府性基金的使用需求比同等投资规模的单体项目更高。由于城镇综合开发项目通常投资额较高，且涉及土地整理及出让，因此政府方更愿意将项目政府支出责任同政府性基金中涉及土地收益、城市基建的城乡社区支出科目联系起来。根据图3所示的样本地区分布，江苏、湖北、浙江的城镇综合开发项目数量较多，使用政府性基金的情况也相对更多。

此外，已入库的城镇综合开发国家示范项目财承中大多对合作期或合作期前期的一般公共预算支出增幅估算的较为乐观，通常在10%或以上。而根据财政部统计数据，2018年1-6月累计，全国一般公共预算支出111592亿元，同比增长7.8%。其中中央一般公共预算本级支出15371亿元，同比增长8.3%；地方一般公共预算支出96221亿元，同比增长7.8%。如项目实操中对一般公共预算支出的增幅预期有所调整回落，则大型项目利用政府性基金承担政府支出责任的需求更可能上升。

2、在上述32个国家示范项目样本中，政府性基金承担的支付责任比例分布情况如图4所示（已剔除未写明具体数据的项目），其中约60%的项目由政府性基金承担的政府财政支付责任占比超过50%。

而在64个明确使用政府性基金作为财政支付责任来源的城镇综合开发项目中，政府性基金承担的支付责任比例分布情况如图4所示（已剔除未写明具体数据的项目）。其中约66%的项目由政府性基金承担的政府财政支付责任占比超过50%。即对于资金需求在10亿以上的PPP项目而言，如选择使用政府性基金作为政府支付责任来源，超过2/3的项目倾向于由政府性基金承担大部分的支付金额。

但根据图6所示，对于投资额在10亿以上的国家示范项目及城镇综合开发项目，剔除部分项目的统计误差因素后，项目总投资额同政府性基金承担的支付责任比例没有明显的正相关性。同时，对于投资额在10亿以上的国家示范项目，其使用政府性基金承担项目支付责任的比例同本级政府财承占用额度水平也没有明显的负相关性（如图7）。即政府性基金的使用决策并不一定取决于项目规模和本级政府财承情况，更可能取决于项目本身是否涉及土地的增值与出让以及对本级政府性基金收入的贡献额度，从而使政府性基金的统筹使用更具有合理性。

3、在明确使用政府性基金作为财政支付责任来源的国家示范项目样本及城镇综合开发项目样本中，分别仅有11和17个项目在财承报告中列出其使用的政府性基金额度占合作期预测年度本级政府性基金预算的比例，且统计口径不一，有以专项基金科目作为基数的案例，也有以当年全部政府性基金预算收入/支出为基数的，而列出具体比例数据的国家示范项目案例最高占用预测年度48.18%的本级政府性基金预算额度，而城镇综合开发项目案例最高可占用预测年度99.56%的本级政府性基金预算额度。

根据政策指引方向以及实操经验，出于控制政府财务风险的目的，对于政府性基金的统筹使用不应当毫无限度，建议项目全生命周期内每一年度，针对PPP项目的政府性基金预算支出安排，不应该超过相应基金科目的本年收入与上年结余之和的一定比例限度，该比例上限可依据当地实际财政承受能力、财务风险水平等情况考虑及设定。

(三) 项目实操中的困难

1.  政府性基金使用的规范性在各个地区存在不同解读

尽管相关PPP政策已明确政府性基金可统筹用于PPP项目的政府支出责任来源，但是，由于政策上目前没有明确约定政府性基金在PPP项目上的具体运用方法，也未有对政府性基金对应的项目支出责任设置限制，使得各个地区对于政府性基金的使用存在不同的态度和把控力度。在PPP项目财政承受能力论证的实操时，部分地方政府出于谨慎原则在财承论证时避免涉及政府性基金，但一般公共预算支出10%红线的限定下项目开展的空间也越发有限；也有部分地方政府为了绕开财承10%红线的规定，而直接将全部或部分支付责任简单地直接挪入政府性基金，缺乏对项目同政府性基金使用具有高度相关性的论证，使得合规性存疑的PPP项目得以强行实施并纳入政府中长期预算计划，增加政府财务风险。

2.  政府性基金预算编制的准确度难以把握

首先，由于政府性基金预算编制的逻辑（“零基预算”）同一般公共预算（“增量预算”）存在较大的差异，按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）中对一般公共预算支出预测的方式，通过前5年支出决算的平均数额及平均增长率来预测未来政府性基金预算支出是不够合理的：从表格1、图8和图9可以看出，一般公共预算支出的预算值和决算值均呈现逐年同步增长的趋势，且年均增长率较为平滑，但增长速度近年显示的也比以往降低了；而政府性基金支出的预算值和决算值每年呈现较大波动性，并非像一般公共预算支出一样呈现平滑增长的趋势，且当年预算值同决算值之间耦合程度同一般公共预算支出的情况相比更低，每年预算值同前一年决算值之间显示出一定的滞后，体现了政府性基金的实际使用同当年预算计划之间存在较大的不相关性。

其次，从项目角度而言，其对政府性基金收入的贡献主要来自于项目范围内土地出让收入数额，该数额的估算取决于对项目范围内未来土地价格预估的准确性和各地块出让时序的设计。在项目识别及准备阶段，对项目未来基础设施及公共服务设施建设完备后土地增值情况以及地块出让初步时序计划的估计具有不确定性，同项目实施阶段的实际情况可能存在较大差异，特别是对于项目详细规划设计并不完备、项目边界不够清晰的城镇综合开发项目更是如此。

此外，在PPP项目填报系统更新后，一般公共预算支出及政府性基金预算数据的填报具有刚性，一年仅可调整一次，且本级政府所有已实施和拟实施PPP项目均统一使用填报系统中数据进行财承论证计算。对于新增土地出让计划不确定的城镇综合开发项目，项目合作期内每年政府性基金预算估计可能存在不匹配、滞后的问题。

3.  政府性基金收支机制和项目政府支付责任可能不匹配

项目的土地出让收入对政府性基金的贡献取决于项目年度土地出让计划，而政府性基金的使用原则是“以收定支”，当年项目对政府性基金的贡献可能存在不能覆盖当年政府对项目的支付责任数额的情况。如果项目产出的政府性基金增量出现收不抵支的情况：

① 不建议将其他项目或区域的新增土地出让收入纳入政府性基金使用于本项目的政府财政支出，因为这样不仅可能有悖于政府性基金“专款专用”的原则，如项目自身产出的政府性基金预算收入贡献余额为负值，也不符合PPP项目“物有所值”原则。

② 对于当年政府性基金预算无法覆盖的可用性付费部分，可依靠本级一般公共预算支出的10%额度进行补充，但如此时一般公共预算支出10%的限额已经被现存项目占用较多，则项目存在难以实现经济平衡的风险。

(四) PPP项目使用政府性基金的合理建议

今年上半年，财政部PPP中心已开始部署《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）文件的修订工作。在顶层政策设计方面，应将政府性基金预算在PPP领域的使用纳入监管范围内，并进一步细化使用的原则和方法，防止政府性基金预算的滥用。笔者认为，根据政府性基金“专款专用”、“以收定支”的使用原则，同一般公共预算支出设置上限比例的思路不同，应明确PPP项目可统筹使用的科目及各项目可利用资金池的边界范围。建议可借鉴以下思路合理使用政府性基金：

1.从项目物有所值角度而言，在单个PPP项目的全生命周期内的全部本级政府性基金预算支出安排，不应超过合作期内此项目为政府性基金预算带来的收入，即项目周期内，PPP项目应当能为本级政府性基金带来正向收益；

2.如前文所述，从控制政府财务风险角度出发，项目合作期内每一年度的政府性基金预算支出安排，不应该超过相应基金预算支出科目的本年预算与上年结余之和的一定比例限度；相应基金科目应根据项目实际内容是否涉及国有土地使用权出让、农业土地开发、城市基础设施建设、污水处理、大中型水库建设、铁路建设、港口建设、机场建设等，由“212 城乡社区支出”、“213 农林水支出”、“214 交通运输支出”等科目下细分科目预算中选择。

3.视乎项目所在地财政部门要求，PPP项目如果有需要使用政府性基金预算用于支付安排的，项目咨询机构应当在财承报告中编制政府性基金使用说明和相关测算，表明使用基金的科学性和合理性，并通过专家评审或政府审批。必要时可考虑建立分级审批制度，对于使用政府性基金比例高于本级政府通常设定的上限、对当地社会经济发展具有重大意义的特殊项目，可考虑由本级政府报备上级政府审批。

4.在项目PPP协议中设计项目政府性基金预算收入贡献额同政府支付责任的适配机制。以城镇综合开发类项目为例，由于随着项目范围内基建和公共服务设施建设逐步完善，土地价值逐步提升，政府方有动力将较多的商业和住宅用地留存到后期出让，以增加新增土地出让收入，导致项目进入运营期（即政府开始履行付费/补贴责任）后，前期各年的政府性基金预算增量累计金额无法按期足量支付当年项目可用性支出补贴责任，而后期各年的政府性基金预算增量累计金额又超出当年项目可用性支出补贴责任。政府方和社会资本方可协商约定运营期前期各年延期支付政府方不足以支付可用性支出补贴的差额部分，该差额部分于后期项目政府性基金预算增量累计金额具有盈余时，按社会资本融资利息计算延期支付期间的机会成本后连本带息补偿给社会资本。具体如表格2示例所示：