微盘点|当前我国的PPP融资和退出机制

一、PPP市场面临新的发展阶段，融资交易需求凸显

2018年PPP政策“先冷后暖”，上半年多部门频频发布监管政策，PPP发展一度“停滞”。下半年，市场逐渐回暖，但规模增速远不及上半年。当前PPP市场企稳，趋向规范化操作。在政策监管背景下，从2016年开始的强金融监管也加剧了企业的融资难度，特别是民企融资成本大幅提高。在防风险去杠杆环境下，企业整体提高PPP项目识别与运营及投融资能力成为关键。

尽管面临财政部的清库管理，但在总量上PPP仍然是政府主要的融资工具之一。截止2018年末，国家PPP项目库累计12553个项目，总投资额17.55万亿元，其中管理库累计8556个项目，总投资额12.90万亿元。

PPP资产交易需求正在伴随PPP行业的规范发展步入春天。进入2019年，此前入库的大部分项目也将进入运营期，对于地方政府来说，其需要按效支付企业费用或补贴，在财政承受能力和信用风险受到双重考验的当前，今年开始进入运营阶段的PPP项目已开始提前思考和布局未来的退出路径。

二、当前我国PPP项目的融资退出机制盘点

目前，PPP项目的退出机制包括到期移交清算、股权转让或回购、资产证券化、公开上市和发行债券等其他方式。其中资本市场融资和退出机制如下：

2.1 PPP企业股权融资

（1）积极支持符合条件的PPP企业发行上市/新三板挂牌

相关PPP企业经过具有保荐资格的证券公司推荐，均可向证监会提出发行上市申请。近年来，证监会修订了《首次公开发行股票并上市管理办法》《首次公开发行股票并在创业板上市管理办法》等规章，不断完善各项规定，优化发行条件，扩大资本市场服务覆盖面。

同时，积极支持符合条件的股份制PPP项目公司在新三板通过挂牌和公开转让股份等方式进行股权融资。

（2）支持上市公司发行可转换债券/优先股

根据《上市公司证券发行管理办法》《创业板上市公司证券发行管理暂行办法》等有关规定，证监会积极支持符合条件的上市公司发行可转换公司债券，募集资金投向PPP项目。

根据《国务院关于开展优先股试点的指导意见》《优先股试点管理办法》等有关规定，支持符合条件的上市公司发行优先股，募集资金投向涉及PPP的项目，优先股的交易转让按照《优先股试点管理办法》第四十七条、四十八条有关规定执行。

2.2 PPP企业发行债券融资

2017年4月，国家发改革委印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，支持PPP项目公司或社会资本方发行PPP项目专项债券，所募集资金可用于PPP项目建设、运营或偿还已直接用于项目建设的银行贷款。证监会一直积极支持符合条件的PPP项目公司通过发行公司债券进行融资。

2.3 PPP项目资产证券化方式

PPP项目开展资产证券化是盘活存量资产、打通资本进出渠道的重要举措，有利于推动项目与资本市场对接，拓宽项目融资渠道，并可借助资本市场的信息披露监督和价值发现功能，倒逼PPP项目规范实施。2016年8月，国家发展改革委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，明确提出推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。

证监会和相关部委一直高度重视通过资产证券化方式丰富PPP项目的退出渠道。2016年12月底，证监会与国家发改委联合发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》；2017年6月，证监会与财政部、人民银行联合发布了《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》。上述通知明确了国家重点鼓励支持的PPP项目资产证券化的开展条件、持续运营管理、绿色通道、信息披露、持续监管和风险处置机制等内容。目前，已有4单项目传统基础设施领域PPP项目落地，其余项目还在推进过程中。

三、PPP融资/交易渠道的困境与破局

3.1 PPP的融资面临困境

受限于我国资本市场的规范要求、PPP项目的会计处理和现金流归集特点，以及PPP项目公益属性引致的PPP合同退出限制，公开上市和发行债券等退出机制的实施在国内较为困难。

在资管市场，通道业务及结构化融资受限，融资还面临更严格的合规审查或项目退库风险。其中，资本金受制于债务性资金的“穿透”监管，资本金融资将受到严格的合规性审查，规模将急剧收缩。同时，在目前债务风险较大的形势下，债务融资增信也很难有大的突破，资金成本也在逐步攀升。但从长期看，加强PPP规范与监管对其融资具有积极作用，项目质量提升、治理约束加大可进一步提高项目可融资性。

总体上看，PPP项目及企业的融资难、融资贵的现象在短期内较为突出，融资难度提高、成本可能上升。PPP融资难是地方政府、社会资本、金融机构等各方共同造成的，核心是风险分担及防范机制没有系统构建起来。PPP融资本质上还是基于项目信用基础的融资。基础设施项目通常投资周期长，业绩见效慢，运营存在一定不确定性，可能影响社会资本参与PPP项目的积极性。

3.2 PPP融资困境破局

反过来看，如果社会资本具有很强的运营能力，地方政府财力可持续且遵诺守约，那么PPP项目将是非常优质的资产，其融资难问题便可迎刃而解。

PPP融资应切实解决“真股权、真投资”问题。故此，需要进行合理机制设计、优化制度安排。完善制度设计，建立PPP退出机制，有利于加快社会投资者的资金回收，吸引更多社会资本参与项目建设，提高基础设施项目建设、运营和管理效率。构建资本市场服务PPP企业融资发展的长效机制，更好地支持基础设施和公共服务领域PPP项目建设，进一步提升资本市场服务实体经济的能力。同时，加强项目规范、创新与监管，以此防范“金、政、企”三方可能出现的短期主义、机会主义，实现合理风险共担、有效激励相容。

3.3 PPP金融支持政策近期新动向一览

2018年11月，财政部《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》，积极探索与民营资本合作的模式、路径，对民营企业参与的政府和社会资本合作（PPP）项目要给予倾斜。

在2018第四届中国PPP融资论坛上，财政部PPP中心焦小平主任明确表示“要加大保险资金、中国PPP基金等对项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源，鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等盘活存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道”。与以往不同的是，焦主任的这次发言使用了“鼓励”一词，并且丰富了“盘活存量资产”的方式包括“资产交易”。

在此次论坛期间，文化和旅游部、财政部联合发布的文件《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》也明确提出，要丰富金融支持手段，“鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式，拓宽融资渠道，盘活存量资产，探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道”。

2019年春节后，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部等五部门就送上了“开门红”礼包，联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，在乡村振兴领域推广运用PPP融资模式。

2019年2月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强金融服务民营企业的若干意见》增强金融机构服务民营企业特别是小微企业的意识和能力，扩大对民营企业的有效金融供给，完善对民营企业的纾困政策措施，标本兼治，注重优化结构性制度安排，建立长效机制，持续提升金融服务民营企业质效，确保对民营企业的金融服务得到切实改善。