10号文对PPP的要义、深远影响和未来招式拆解分析

半年多来PPP政策真空和众说纷纭下的等待，促使业内给予了刚刚发布的财金10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》以最高礼遇，但10号文力度虽然很重，其实新内容倒是不多。

七公总结起来不过七个字：限制付费、禁土地！具体可以表述为，一是限制新上政府付费类PPP项目，二是禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的运营补贴支出安排及融资还款来源。同时，这两条都是有新老划断的。

(一) 禁止土地收入安排支出

文件原文：新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

1. 【主要概念】PPP项目运营补贴支出是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任，是PPP股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等四大财政支出责任中最重要的一种。政府性基金的主要组成部分是土地出让收入，土地出让收入是地方财政偿付债务和支出责任的重要来源。

2. 【文件释义】禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的运营补贴支出安排，当然更不可以作为PPP项目融资还款来源。按照文意理解，不论将政府性基金安排用于PPP项目政府性基金方面的支出责任，还是用于公共预算方面的支出责任，均是受到禁止的。

3. 【主要影响】10号文发布之前，政府性基金预算在PPP项目支出安排中占重要比重，10号文发布之后，片区开发和与之相关的综合性开发类型PPP项目将受到翻天覆地的影响。

4. 【新老划断】即以“新签约”为时点，发文前未签约项目受此约束。

(二) 限制新上政府付费项目

文件原文：（二）在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：1. 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；……对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

1. 【核心要求】财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。

2. 【除外条款】是“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目”，这是因为这类型的项目仅是表现为政府付费的形式。

3. 【补充规定】是不因“打捆包装、无实关联、使用者付费比例低于10%”而改变对项目实质性质的判断。从实操判断应该按“或”的关系来领会执行。

4. 【新老划断】即仅针对“新上项目”，并未提出对类似情况老项目的退库要求。

1. 10号文要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，与92号文“建立与项目产出绩效相挂钩付费机制”的要求，更进了“完全”一步；不过并没有说取消“项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分占比30%”以上的要求。

2. 文件还重申了实施主体、业务领域、合作期限、两评财承、合规出资、依规采购、预警机制(财承报告基础上)、信息披露，和禁止兜底承诺、平台参与等一系列曾经三令五申的要求，在54号文试点基础上特别强调了防范“平台公司构成实质性影响”，但并未禁止接受委托的基层政府机构担任实施主体。

虽然业内寄予厚望，但是10号文并未明确下列说法。

(一) 政府性基金收入用于片区开发PPP项目的除外条款

片区开发项目中，采用来源于土地出让收入的政府性基金预算列支的情况，与污水、垃圾处理等项目的性质不同。

对于土地收入的性质判断，进而是否判定为“公益性项目收入”的问题，从财预[2010]412号文开始，一直争议不断。10号文的颁布历经了长时间的酝酿，在文件中的表述，是经过字斟句酌的，不存在因为疏忽而忘记说明的重大内容。

(二) 项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

文件原文此处的状语是“对于规避上述(新上政府付费项目)限制条件……的”，并不是对于全部项目的规范要求，不过在实操中，还是应注意排除嫌疑。

(三) 禁止单一来源采购模式

文件原文的表述是“新上政府付费项目原则上应……采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方”，文件原文并没有表述为对符合单一来源采购适用情形的，“禁止采用单一来源采购模式”。

(四) 取消资本金穿透审核

10号文对资本金方面的要求是，“项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”，不得出现“以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实”。虽然业界认为资本金穿透审核在技术上存在着一定的难度，但10号文没有提及取消资本金穿透审核。

10号文将对PPP产生重大而深远的影响。2015年42号文发布，确定了PPP功能为提质增效、投资控债之后，业界寄予PPP期望功能的争论，主要集中在PPP项目对于地方财政的开源抑或节流，还是二者兼有的观点上。

片区开发相关类和交通旅游、农林水利、医教文体、养老保障等行业项目中使用者付费部分(虽然比例很小)，是主要被寄予开源增收希望的PPP项目类型，而其他领域则较多是被寄予节流节支希望的PPP项目类型。

10号文的颁布，对争论是一个回应，即，将PPP的功能主要定位在节流节支基础上的提质增效、投资控债功能上。在此基础上，同时采取有力措施，控制PPP项目中政府付费部分产生的财政支出责任，是10号文的另一核心用意。

——解毒，即整改违规之处，即排毒

10号文颁布后，必然将有PPP项目面临整改。涉及的整改情形，可能有以下几种：

一是已入库项目，针对已入库项目不符合文件第三部分“加强项目规范管理”下兜底回购、平台参与、采购和两评违规、资本金违规、信息披露违规等五种情形，文件的要求是，第一种予以清退；其余限期整改，过期清退。文件还特别提到“涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置”。

二是新上政府付费项目，针对新上政府付费项目不符合地区财承不超5%、合规采购、严控成本，以及规避前款的打捆包装、无实关联、使用者付费比例低于10%等“原则上审慎要求”的情形，文件的要求是“不予入库”。

三是新签约项目，要求“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，文件的要求可以理解为“不予入库”。

此外，10号文还提出了“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”等强化绩效考核的相关要求，因此考核机制不完善的PPP项目，也应当进行整改完善。

针对兜底回购、资本金违规、平台参与，及(为规避对政府付费项目要求)打捆包装、无实关联、使用者付费比例低于10%等情形，本身整改工作难度不大。

技术上讲，只要撤回回购承诺、补足资本金、切实履行平台转型要求，据实策划和实施项目可行性研究和立项报批工作，就可以完成整改工作。

但是，这些违规举债及相关行为的背景，往往是在项目本身盈利性不足、风险不可控、分担不合理、社会资本能力不足等多方面原因的基础上，加上对政策理解不深不透，匆忙间盲目上马项目造成的。

在对深层原因进行挖掘剖析和对根源问题进行刮骨疗毒之前，整改谈何容易。

针对两评、采购及信息披露等环节违规情形，整改难度比较分化。

类似信息披露等环节，在不涉及其他违规行为的情况下，且尚未造成严重不良后果和影响之前，及时补救比较容易。

类似采购等环节，具有不可逆性，一旦违规发生，整改工作难度是非常大的。

10号文要求“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，目前尚未签约的片区开发类型PPP项目，将面临比较艰难的整改工作。

理论上说，片区开发类型PPP项目中的部分内容，在项目实施方案的测算安排上，可以转而求助于一般公共预算的安排，也可以寄希望于专项债的支持，但在实操中，效果不是非常理想。

理论上说，也可以考虑包括一般公共预算、专项债和金融机构融资三者或其二的组合支持。2019年1月9日国务院常务会议要求“货币信贷政策要配合专项债发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务，保障重大项目后续融资”，除了宏观经济政策方面的相互配合之外，有些专家做出“专项债投向的项目有资金缺口，还可以通过银行贷款解决”的解读。

基于上述理论模式在实操中所遇到的困难，在理论与实践的前沿阵地上，依照国办发[2017]7号文《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》关于“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”的要求，经历了多年摸索前行的ABO模式，愈来愈趋向于成为未来发展趋势。

ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

由于在城镇化建设的现实应用中，资产不移交的情况并不多见，因此，既有购买服务，又有采购工程的混合型ABO，例如委托建设运营开发区，将具有更加广泛的适用性。

1. 政企关系契约化和市场化

李继忠曾在《忠声 | ABO和PPP都是政企关系契约化和市场化的探索与实践》中表述，政府和企业签署授权经营等相关协议，能够厘清政企关系，有利于实现政企分开。政府由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”，减少对微观事务的直接参与，主要负责规则制定、绩效考核和监督管理等工作，有助于深化投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量。企业由政府政策“被动的执行者”转变为授权经营协议“主动的履约方”，在政府的监督指导下，开展具体工作，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，提供更好的公共服务。

2. 遏制政府债务和投资冲动

增量财政专项资金支持下的混合型ABO模式，是政府部门之间、政府部门与其授权企业之间，建立在以经济发展和财政增长为条件，以绩效考核为标准的购买服务和采购工程合同。模式中投资与预期收益的紧密关联，加大了投资回报管理压力。对于地方政府来说，不仅合理地避免了举借债务，而且有力地遏制了投资冲动，集中体现了“量力而为”的宗旨。

3. 专业化开发主体介入

混合型ABO模式，在客观上要求项目承接单位必须具备雄厚的片区开发综合实力，包括资金筹集、开发建设、政策理解、产业培育、协调发展等多方面的能力和经验。让更具有营利能力和抗风险能力的专业化开发主体主持项目投资运营，是提高城镇化建设水平的必由之路。

4. 坚持区域和主体可持续发展

混合型ABO模式，突出解决了政府、资源、企业三个层面的统筹问题。在经济回报可行的前提下，构建一个落实地方政府既定发展规划，合理有效地利用区域社会资源，实现企业投融资项目预期收益的多赢格局。

与PPP相比，作为创新模式的混合型ABO，无论是国内还是国外，都没有完整成型的经验可供借鉴，尤其是增量财政下专项资金管理模式，更对项目营利能力提出了相当高的要求。

相反来看，混合型ABO的优势也体现在她必须经过充分的市场测试，对项目投建运管的专业化分工，无论是模式设计，合同制定还是融资方案，都必须建立在对市场情况的充分研究、准确研判和灵活应对之上。

同时，混合型ABO在操作程序、项目期限等诸多方面亦具有着其他模式所不具备的灵活性。从这一角度来思考，混合型ABO可以看做是之前狭义PPP领域中片区开发模式的升级版本。

混合型ABO片区开发项目与商住工业地产等房地产开发行业具有先天关联，其所具备的土地房产滚动抵押和较好的市场流通性，使其具有较好的可融性，而不像其他行业类别PPP项目，还款保障基本上依赖地方政府财政预算的纳入和遵守融资贷款协议的信用。近年来，以产业地产、产城融合等领域运营商为代表的社会资本方，逐渐积累了丰富经验，与地方政府、金融机构的配合逐步娴熟。

临危受命，混合型ABO模式终于成为了10号文之后PPP项目整改的首选解药。

——解药，是整改违规的对症下药

(一) ABO的概念拓展

ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

现有ABO项目大多为应用于轨道交通的购买服务类型项目，例如2016年北京市授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费的ABO项目等。

ABO的拓展方向，一是在行业领域方面，采用政府购买服务的方式，向商业服务业房产方向拓展的尝试。二是在筹资方式组合方面，加入专项债组合支持的尝试。三是在授权运营的业务内容方面，从单独购买服务类型，向购买服务和采购工程混合方向拓展的尝试。

(二) 混合型ABO是未来方向

由于在城镇化建设的现实应用中，资产不移交的情况并不多见，因此购买服务类型ABO模式的应用并不广泛，目前仅在轨交项目中涉及ABO模式，预计也可应用于一定范围内的公用事业领域中。另外，对于没有收益的公益性项目(如不收费公路等)，以及仅为政府使用的公益设施(如义务教育类的校舍)，即使不移交，由于并无其他市场运营用途，也应该视为“发生了实质性的移交”，不能纳入购买服务范围。因此，既有购买服务，又有采购工程的混合型ABO，例如委托建设运营开发区，将具有更加广泛的适用性，而其复杂程度也将大大增加。

(三) 委托建设运营开发区的文件依据

2017年初发布的国办发7号文(《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》国办发[2017]7号)要求“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”，给予了委托建设运营开发区筹资模式的理论支持。

(四) 委托建设运营开发区是主要应用场景

在开发区建设管理中，将开发区的开发建设、运营管理和招商引资任务委托给具有资金实力和实践经验的社会资本方，并以开发区财政增量分成作为回报的方式，具有十年以上的操作历史，属于广义PPP范畴。

在委托过程中，土地开发、七通一平及相关配套设施的建设，大多属于应当移交的资产类型，因此，委托建设运营开发区筹资模式，只能归属于“既有购买服务，又有采购工程的混合型ABO”模式。

如上文所述，在项目主管部门管理的财政增量分成的发展专项资金支持下，通过混合型ABO进行的委托建设运营开发区筹资模式，在实质上隔离了新增的政府债务负担，地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益，则愈来愈趋向于成为未来发展趋势。

发展专项资金是常用的财政管理方式，是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理，用于专门领域范围项目的管理方式。发展专项资金的使用，有利于有效汇集资金来源，专项支持重点项目，增强计划性和简化支出管理程序。发展专项资金使用模式见下图：

(一) 建议增量财政收入作为基数

我们建议使用增量财政收入作为专项资金提取基数，用于对应项目的购买服务和采购工程支出，更能体现新项目对于地方经济的拉动，从而体现发展专项资金的合理性。

地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益，从地方政府债务管理的角度上来看，并未实质性新增政府债务负担。

(二) 按三年周期滚动操作实施

87号文对于政府购买服务的预算管理提出的要求是“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，我们建议将混合型ABO类型的委托建设运营开发区筹资模式期限限定在三年之内，以满足合规性要求，确保相关购买服务和采购工程内容能够在预算中得以安排。同时，根据项目的实际进展情况，可以采取滚动开发和签署相应协议的方式推进整体项目。

尽管模式较为复杂，但在项目主管部门管理的财政增量分成的发展专项资金支持下，通过混合型ABO进行的委托建设运营开发区筹资模式，因其政企债务的良好隔离，与城镇化的紧密切合，可融资性的充分体现，而使其通过独立或与地方债组合的方式，逐渐趋于发展成为基础设施建设的主要高端模式。

(一) 专项债支持减轻资金筹集压力

在专项资金支持下的ABO片区开发模式，如果能够同时获得专项债的支持，将对项目起到强有力的支持作用。地方财政部门获得发债资金后，可以依申请用途将资金下划给项目单位，用以提供低成本资金支持，减轻项目承接单位的资金筹集压力，从而强有力地支持项目建设。

(二) 专项债支持将起到强大增信作用

地方债的获批发行，表明项目对于地方经济和社会效益的重要作用，表现出地方政府对于项目的高度重视和强有力支持，说明地方政府对于项目总体回报和安全还款具有稳妥安排，体现地方政府对于项目合规性具有充分自信，从而强有力地提振了金融机构的信心。

(三) 专项债支持将起到延长期限作用

地方债的突出优势是期限较长，可以达到5年、7年和10年，甚至15年。有了超长期限的保障，有利于项目承接单位充分借助长期限金融工具，实现对于项目建设的有力支持。

(一) 部门间绩效考评下支出责任不是违规举债

依照地方政府债务管理的一般习惯，政府机关部门之间及与事业单位之间的资金往来，不甄别为地方政府债务。因此，地方政府(财政)依照其资金管理办法向发展专项资金单位做出的定向定期不定额拨款安排，并不能甄别为地方政府债务。

专项资金单位与项目承接单位之间关系，是依照托管开发区合同，根据托管开发建设的绩效情况，包括但不限于财政收入增量、经济发展、环境建设、社会效益等多方面考核标准，而支付的购买服务和采购工程合同项下的付款义务。

另外，按照《政府会计准则第8号——负债》(财会[2018]31号)的规定，“该义务的金额能够可靠地计量。……未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债”，由于未来提取金额并不确定，甚至连是否支付也不确定，因此也并不能列为地方政府负债。

当然，专项债毫无疑义属于政府债务，是开明渠合规举债形式。

(二) 地方政府债券可与银行贷款搭配操作

对于本文模式来说，地方政府债券与银行贷款并不是同一层面的融资方式。专项债的举债主体是地方政府，银行贷款的融资主体是项目承接单位。

2019年1月9日国务院常务会议要求，“货币信贷政策要配合专项债发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务，保障重大项目后续融资”，除了宏观经济政策方面的相互配合之外，有些专家做出“专项债投向的项目有资金缺口，还可以通过银行贷款解决”的解读。

(三) 授权过程仍须经过公开竞争程序

政府采购行为，其应该适用的实施程序，自然要按照采购法的规定来操作。即使政府不需要支付，而是让渡了某些资源、赋予了某些权利，也应该采取公开公正公平的原则。

授权仅仅解决了业主身份问题，换言之解决了产权不交付的合法性依据问题；但是授权过程本身也需要法律依据，不能因为对方是大型国有企业就授权，在建设过程中不能因为对方是大型国有企业就不走招投标。

(四) 四本账之间仍然不可以串用

应该注意的是，在设立专项资金之后，仍要按照预算管理体系来管理，财政预算四本账之间仍然不可以串用。

片区开发，是指包含工业、物流、研发、教育及其配套设施等多种产业，城市功能完善、基础设施完备的产城融合发展区域。

片区开发的ABO模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发建设主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托至成功转型平台公司(下简称公益企业)或社会资本方企业，并以特许经营形式加以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作开发模式。TOT模式是通过并购已有物业来快捷实现上述开发过程的特殊模式。

(一) 项目主体：公益企业(或社会资本方企业)

1. 在本文项目结构中，项目承接主体单位为公益企业(或社会资本方企业)，公益企业可以将项目主要或部分职能再次委托给其他社会资本方企业。在某些情况下，二者并无本质区别，我们则按照“公益企业(或社会资本方企业)”的方式表述；而在其他情况下，当我们倾向于选择其中一种，对于后者情况，我们会选择其一做出表述。

2. 公益企业(或社会资本方企业)经营范围适当、资质符合要求。

3. 项目收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合，经与主管部门汇报沟通，已获主管部门认可，正在办理审批手续[1](可作为贷款发放前置条件，以下注[1]同)。

(二) 发展专项资金

发展专项资金是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理，用于专门领域范围项目的管理方式。发展专项资金的使用，有利于有效汇集资金来源，专项支持重点项目，增强计划性和简化支出管理程序。

按照地方政府债务管理的习惯，政府各部门之间的借款及相关支出责任，不计入政府性债务，因此，地方政府与其各部门(包括项目主管单位部门)之间，按照财政收入分成的相关管理办法建立的发展专项资金，所形成的支出责任，也不应纳入政府性债务。

在本项目中，当地政府制定发展专项资金管理办法，规定将授权区域内财政收入增量按比例逐年拨付给片区开发建设主管部门，管理办法的有效期长于项目建设和运营合作期。

(三) 开发建设模式

1. 授予特许经营权

当地政府委托片区开发建设主管部门通过公开招投标选定并授予公益企业(或社会资本方企业)在指定区域的片区开发建设特许经营权，并配合当地政府依法在政策保障、审批事项、土地整理、优惠贷款、专线资金等方面给予支持。

通过特许经营协议明确，公益企业按照区域规划进行片区开发建设，土地收储及开发职能由土地(土储)部门行使；公益企业必须通过招拍挂方可获得土地使用权，且在获得土地使用权之前不可将土地用于融资。

2. 公益企业进行开发建设和运营管理

公益企业负责自筹资金，按照区域规划进行片区开发建设，包括建设工业厂房，及进行研发基地、学校医院、配套住宅等建设。负责开展片区开发的运营管理。同时，在政策法规范围内，公益企业享有租售、物业等收益权。

3. 主管部门支付工程建设成本和购买服务费用

片区开发建设主管部门对于公益企业的土地整理、基础建设等公益性建设投资，在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例内，针对已竣工验收的建设工程，逐年支付公益性建设成本费用。

片区开发建设主管部门对于公益企业的投资促进和经济发展服务，履行规则制定、绩效考核等职责，并据此支付购买服务费用。

(四) TOT模式的加入

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，即转让—经营—移交。TOT方式指将竣工或在建项目转让给公益企业(或社会资本方企业)进行运营管理；公益企业(或社会资本方企业)在约定的期限内通过经营获取收益，合约期满后再将该项目约定部分交还的一种开发建设方式。

将TOT模式应用于片区开发的特许经营开发建设中，主要切入点是工业地产商采取以现有竣工或在建工业园作价入股的方式与其他社会资本出资人联合组建新的社会资本项目公司，进行片区开发建设和运营管理。

在实践操作中，可以采取由社会资本方企业新出资人以新项目公司股份交换，来逐步吸收并购已有工业园区的方式。采用TOT模式，对于节约项目启动资本金、筹集融资所需抵押物，均具有突出意义。

(一) 项目建设内容

项目区域占地面积150万平方米，总投资100亿元，建设期三年。计划分期滚动推进项目，每期按土地整理、开发建设两阶段实施。

1. 片区开发土地整理阶段

土地整理阶段计划总投资30亿元。拟整理片区土地100万平方米，工业用地45万平方米，商住用地40万平方米，公共服务用地15万平方米。其中，投资6亿元用于配套基础设施，建设道路、铺设给排水管线，建设公园、广场等民众休闲设施。在采取TOT模式的情况下，已有工业厂区分期评估作价后，直接纳入项目核算。

2. 片区综合开发建设阶段

开发建设阶段计划总投资70亿元。投资6.8亿元建设工业厂房36万平方米；投资57.5亿元建设商业住宅100万平方米；投资5.7亿元建设学校、医院等配套公共服务设施。建设期可采取“轻运作方式”以节约资金，拟以土地作价与社会资本方集团内部或外部房地产开发公司开展合作，由开发公司提供管理并筹集资金，但销售收入列入土地整理阶段相关金融机构监管范围之内。

(二) 投资回报和还款测算

投资回报和还款测算表(单位：亿元)*

注：*1 以上测算并不是实际数据，仅供模式分析模拟使用，实际数据须依可研报告分析结论。

*2 为计算方便假设按第一阶段项目建设期为两年，一次性还款计算。

*3 项目第二阶段收入116亿元，假设公益企业(或社会资本方企业)能够提取至少47亿元用于还款。

*4 为计算方便假设按等额还款计算。

如上表所示，无论在第一阶段还是第二阶段，投资方均完全有能力偿还融资。

(三) 项目土地整理阶段流程简述

1. 合同各方签署特许经营权协议约定权利义务。在采取TOT模式的情况下，工业园区建设业已完成或过半，除进行并购重组的相关环节外，其他流程基本相同。

2. 项目用地变更为国有建设用地。用地规划经规委会审批通过，控制性详细规划业已批准。可行性研究规划和实施方案等项目手续已完成。

3. 待拆迁土地签署土地补偿协议，1/3完成拆迁补偿工作。

4. 园区项目用地纳入土地出让计划，政府承诺在土地整理和基础设施建设完备条件下，依约按期出让土地。

5. 合同各方形成框架方案，并征得主管部门原则认可，开始项目报审工作。

6. 合同各方资金到位，当期抵押物落实。

7. 进行当期一级土地整理工作。

8. 土地招拍挂，通过摘牌获取土地使用权，并获得土地征收补贴(按成本测算法)。

9. 与开发公司合作筹备进入开发建设阶段，部分(可假定1/2)已摘牌土地的可作为下一期土地整理阶段所需之抵押物。

10. 租售工业厂房和相关配套住宅等，获取房地产开发收入。

以上阶段流程均可作为贷款发放前置条件[1]。

(四) 利益及风险分配机制

项目的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合，上限不高于项目区域范围内财政收入增量的协议规定的公益企业(或社会资本方企业)可分享部分。若项目区域范围内财政收入不增加，则企业无补贴收入，亦不形成政府债务。

项目主管部门与项目承接主体可以约定，依照一定经济指标判断，当经济飞速增长或陷入衰退时，按协议约定比例分享超出部分利润分成，或给予约定比例额度补贴。

(五) 信用结构采用分期建设、滚动抵押

本文列举了年初热议的轨交债项目作为案例，在收益率较差的轨交项目上可以适用的模式，在片区开发类项目中，效果应当会更好。

【公开文件披露信息】

项目名称和项目单位：某市轨道交通工程，市国资委负责组织实施该项目。

投资估算和融资安排：某市轨道交通工程估算总额[暂略]。工程估算包括工程费用、工程建设其他费用、预备费及专项费用等。

其中资本金部分占比20%，由该市财政解决。

融资部分占比80%。其中，申报地方政府专项债券占总投资额27.7%(其中，第一笔15年期占总投资额7.2%，第二笔15年期占总投资额9.4%，第三笔15年期占总投资额11.1%)。利息按年支付，到期后一次性偿还本金，该债券可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上市流通。

办理银行贷款占总投资额52.3%，期限为30年，利率不超过人民银行基准利率，担保方式为信用。

轨道交通发展专项资金：为了加快推进地铁建设，建立可持续性的轨道交通项目建设资金筹集、使用、管理机制，该市政府下发了《关于该市轨道交通发展专项资金管理暂行办法的通知》。根据规定：市财政将该项资金专项用于轨道项目建设期的资本金、偿还本息及运营期补贴等。

具体运作方式为：1.财政分级负担。每年按照上年财政一般公共预算收入总额的一定比例(市本级6%、区级3%、县级1%)，专项用于轨道建设，2.国有土地使用权出让收入，每年按收入总额计提10%；3、城市基础设备配套费收入，每年按收入总额计提5%。以上专项资金按一定比例用于轨道建设。

本文项目的运作方式为公共预算分级负担、政府性基金收入中相关的土地出让收入和配套费收入计提一定比例用于该项目的资本金、偿还本息及运营期补贴。项目结构具体见下图：