PPP虽然起源于英国，但近年来在新兴市场国家广泛流行。世界银行私营企业参与基础设施建设数据库（PPI）显示，这方面做的比较好的国家包括巴西、土耳其等。
在我国，PPP的发展也经历了一个漫长的过程，时有波折，特别是2008年4万亿资金投放，政府融资平台资金充裕，PPP的发展一度萎缩。到了2013年，随着城镇化的发展加快，以及政府融资平台债务高企，国家开始寻找更好的解决方式，PPP又被再次重视起来。
问题出在哪里了呢？今天小刺说说看法。
一、为什么落实难？
根据PPP的定义可知，在PPP项目中，政府和社会资本是平等的参与方，基于商务合同进行市场化运作。一个好的PPP模式，不光是风险共担、利益共享的美好愿景，更要一整套体制机制以及营商环境的建设与维护。国家层面要有立法、要有配套政策；参与方要有契约精神、要有充分的论证机制；要维护社会效益，又要保护投资者的利益；等等。
而从我国的项目实践来看，我们只是初步建立起了PPP的模式，而在软环境方面的建设还需要加强。具体来说，包括一下几点：
立法层面。巴西、土耳其等PPP发展较好的国家，都有专门的PPP法案，巴西早在2004年就颁布《巴西PPP法》，土耳其则在宪法中约定允许公私合伙制度的存在。这些国家层面的法律都对私人投资者进行了充分的保护，在后面的案例中会有提及。而在我国，相关规章制度以操作指南、指导意见等形式发布，立法层面不高。虽然2014年财政部主导的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》启动立法工作，但目前尚未出台有效立法。在执行的依然是财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称财金113号文）。
配套政策。PPP项目涉及领域广，在相关领域的税收、收费、土地等方面的配套支持政策有待进一步完善。一是税收优惠政策适用的领域有限，且不能有效覆盖PPP项目周期，导致税负优惠力度并不大；二是在不同领域中配套收费机制不明确，比如，无收费标准，或收费标准长期不做调整，保障收费的配套政策缺失，收费主体与分配方案不明确等；三是土地配套方式多样，划拨，协议出让，租赁，入股等形式不一，各种形式对成本的影响不同。另外，土地性质问题、用地指标等问题在实际操作中也带来了一些障碍。
契约精神。在PPP模式中，政府和社会资本是平等的参与方。长期以来，社会对企业的履约情况非常在意，但一般都会认为政府不会存在履约问题。然而，随着近些年政府融资平台的发展，大家逐渐发现，地方政府的契约精神也并不强。比如，某个公路BOT项目，省政府曾在特许经营合同中做出了限制竞争的承诺，但后来又批准了另两条公路，分流了该公路近一半的客流。于是，大家纷纷呼吁建立政府信用公示平台，以督促地方政府履约，或者落实上级财政对下级财政的结算扣款机制，对失信政府予以惩戒。关于地方政府以及融资平台的运营与玩法，后续有机会专门写一篇。
利益共享。由于PPP项目具有一定的公益性或准公益性，不以利润最大化为目的。一方面，政府作为参与一方，多以土地、特许经营权等方式出资，实际以现金出资的极少，然而，却也要以现金的方式分走部分利润。另一方面，政府还要考虑到社会影响，控制项目的利润规模，不会让社会参与方过度谋取暴利。因此项目收益的空间是有限的，如果再没有相应的风险保护措施，对投资者的吸引力就会大大减弱。
风险共担。PPP项目与普通的投资项目不同，风险并不是平均地分布在各投资方之间。而是合作双方根据自身优势，让风险变小，效率更高。比如，在土耳其，对于公路、桥梁类PPP项目，如果车流量不足而导致社会资本达不到基本的预期收益，政府方可以对其进行现金流量补贴，直至达到预计的车流量。但我国还没有相应的立法，对于投资者的保护还不到位。在某些方面，甚至还有特殊规定，比如，财金113号文要求“融资风险主要由社会资本承担”。
前期论证。在项目实施前，要通过定量及定性评价，论证采取哪种方式更有效率，更加经济。如果PPP模式还不如政府传统投资的效果好，则不会采取PPP模式。但目前，一是存在部分地方政府出于降低负债的目的，盲目推行PPP模式的情况；二是存在投资方为了吸引融资，夸大预期收入，论证过于乐观的情况。这两种情况，实际上是政府未进行充分财政预算即前期论证的结果显现，把投资风险一股脑地推给了社会资本方。
二、为什么融资难？
PPP的投资规模都很大，期限都很长，这无论是对于政府，还是对于社会投资方，都带来了很大的融资压力。资金的筹措能力甚至关系到了项目的成败。
PPP项目融资分为股权融资和债权融资。常见的股权融资方式有基金、信托、IPO等；债权融资方式有银行贷款、企业债、资产证券化等。在融资方面，则面临如下几个问题：
（一）资本金比例问题
比较传统的PPP融资分为两个部分，一是资本金，按照《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》规定，对于一般性的固定资产投资项目，资本金最低应为总投资的20%，部分重点项目可以下调，但该通知同时强调，金融机构在提供信贷支持和服务时，要坚持独立审贷，切实防范金融风险。因此，在许多实际操作中，资本金多少还是金融机构说了算。
在资本金来源方面，投资方的自有资金是最受认可的。近年来，基金、信托等也有投入资本金参股的案例，但接受度还不高。
（二）期限问题
由于PPP项目期限较长，少则10年，多则30年，项目的建设运营期限要与特许经营期限、贷款期限、政府补贴期限等相匹配。对于基金等股权投资来说，最长时间为8-10年；而对于银行融资来说，贷款期限10-15年，个别的25年。这就会造成PPP项目期限与融资期限的错配，后续将会带来再融资的风险。如果项目运作正常、资金周转正常的话，再融资相对容易。反之，有可能面临资金链断裂的风险。
（三）偿债来源问题
PPP是项目融资的一种。所谓的项目融资，是依靠项目收益作为偿债来源，这一点是与法人融资的根本不同，法人融资是依靠借款人的信用作为偿债来源。对于PPP项目，偿债的第一来源是项目收益，其次是项目公司的资产抵押、收益质押以及项目公司有关的第三方当事人的担保。这里存在以下的问题：
一是项目收益的不确定性问题。在石油、电力等项目融资应用较为成熟的领域，项目的收益可以通过对下游的“照付不议”协议锁定价格，但对于公路、桥梁、环保设施、工业园等项目，由于其收费面向大众，或者必须在建成后通过招商完成，收益不能提前锁定，就会造成收益的不确定性。金融机构一般不会对财务不确定的项目进行项目融资，除非有其他可以覆盖全部债权的担保措施。
二是项目公司的资产抵押与收益质押问题。在PPP项目融资里，金融机构一般都会要求项目资产抵押。然而，对于金融机构来说，资产抵押并不是一个特别有吸引力的方式，一是由于资产并不总是能充分覆盖债权，二是由于资产变现的能力受很多因素制约。比如，工业园项目，即使抵押了厂房与土地，若工业园建成后不能带动周边经济发展，其厂房与土地的价值将十分有限。
在PPP项目融资里，收益权质押也是金融机构非常看重的。以前PPP项目收益权益质押登记机关没有统一规定，且受法律约束的质押品种有限，许多收益权都得不到认可。但2017年人民银行出台了《应收账款质押登记办法》，一是扩大了应收账款的范围，销售货物，供应水、电、气、暖，出售知识产权、出租动产或不动产、提供服务、公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权、提供贷款或其他信用产生的债权等，均可以在人行征信中心进行登记质押。二是拓宽了应收账款质押期限，拓宽至0.5-30年。该办法较好地解决了收益权质押的问题。
三是第三方当事人的担保问题。第三方当事人包括项目投资人、供应方、使用方、承包方等。在项目融资里，第三方当事人仅以各自提供的担保金额或协议约定承担责任，担保责任是有限的。比如，项目完工担保，就是承包方保证项目验收成功，如项目未完工或失败，贷款人有权进行追偿，但追偿金额也仅限于合同约定的金额。但在收益不确定的情况下，金融机构会普遍要求投资人承担还本付息的连带责任担保，实际上就变成了披着“项目融资”外衣的“法人融资”，对投资人来说，还是需要承担项目的全部融资风险。
三、相关建议
虽然我国的PPP项目面临立法缺失、配套不完善等硬伤，以及可能存在的政府契约精神不整齐、前期论证机制不充分等问题，但不可否认的是，随着PPP的深入推进，政府正在逐步的予以解决、完善，会给予社会投资方更多的保护，吸引其参与到重点领域中来。
比如，2015年至2017年，我国分批发行了合计1.2万亿元人民币的专项建设债券。国开行和农发行使用发行专项建设债券筹集的资金，建立专项建设基金，用于基础设施建设。这个债券实际上就是长期贴息贷款，最长融资期限可达30年。投资方可以通过向发改委上报项目，审批通过后，与国开行、农发行进行对接，使用该资金。
此外，为鼓励PPP发展，政府也可依法发起PPP引导基金，以引导社会资本投资于特定重点领域。目前，财政部已与山东、河南、山西、江苏、四川、新疆等地分别成立了不同规模的PPP引导基金。
那么，在当前的环境下，对于PPP项目投资方来说，有哪些需要注意的呢？
在此提几条建议：
一是应尽可能就PPP项目申报省级乃至全国试点和示范项目，争取中央和地方融资基金的支持。根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，对于重点领域项目，政府可以使用包括中央预算投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持PPP项目。另，根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，示范项目或得中央和地方两级财政补助。
二是多方争取拓宽融资渠道。PPP项目的融资非常关键。自有资金方面，可以灵活借助基金、信托等融资工具的帮助。银行贷款方面，应多渠道了解银行的产品，取得与项目投资周期期限更匹配、利率更优惠、担保要求更宽松的融资资金。比如，在国内棚改、水利等重点建设的项目上积极争取国开行的政策性贷款。在境外投资、产业投资等方面积极争取进出口银行的优惠利率贷款。在创新融资工具方面，可通过不同融资工具的运用与组合，降低融资成本。比如，针对分期投资建设运营的项目，在建设期间通过项目收益票据进行融资，建成后通过资产证券化进行融资。
三是应邀请金融机构前期介入并参与到项目中来。结合金融机构的意见合理确定合作模式、设计融资方案和交易结构。对于金融机构要求的担保、支持函件等，若需要政府协助，投资方应尽早向政府提出要求，及时落实到PPP项目协议中去。
四是找专业的机构进行专业的融资方案设计。专业的机构在项目融资方面有大量的经验，可以避免走弯路。比如，如果采取项目公司作为融资主体，要高度重视项目收益权审批及证明文件，设法通过项目收益权进行质押融资，以减少不必要的第三方担保。再如，注意项目期限与融资期限的匹配。如果融资期限短于项目期限，要提前在财务方案中提早做出部署安排，尽量减少再融资风险。
（完）
附：我国关于PPP的相关指导意见
2013年9月26日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发2013-96号），开始从制度、机构、项目和能力建设等方面着手推广PPP模式。
2014年9月21日，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发2014-43号），提出推广PPP模式。
2014年9月23日，财政部颁布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金2014-76号），要求大力推广PPP模式。
2014年11月26日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发2014-60），提出了进一步放开市场准入、创新投资运营机制、推进投资主体多元化、完善价格形成机制等方面的创新措施。
2014年11月29日，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金2014-113号）从项目识别、准备、采购、执行、移交各环节规范PPP项目的操作流程。
2014年，财政部主导的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》启动立法工作。
2015年5月19日，国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发2015-42），明确将PPP作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措，提出在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保证性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域广泛采用PPP模式。
2016年9月24日，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金2016-92号）
参考资料：
《PPP项目运作实务》，周兰萍
2017年国外PPP模式研究报告
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