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1清华大学公共管理学院博士生
2中国能源建设股份有限公司副处长
3清华大学建设管理系暨清华大学恒隆房地产研究中心
摘要：鉴于我国实践中项目落地数量的与日俱增和现阶段我国PPP发展环境尚不健全的现象，有必要分析研究我国PPP项目的退出情形与应对流程，为改进完善退出机制提出改进建议。本文首先辨析“退出”概念，包括社会资本层面的退出和项目层面的退出，然后分析退出情形，并梳理总结出退出流程。本文研究有助于完善PPP项目退出机制，可用于丰富PPP合同体系，规范项目参与者退出步骤和程序，使项目各个参与方合理分担推出过程及退出之后的风险，保证项目各个参与方的利益，将风险减小到最小程度。
关键词：PPP，退出，社会资本，政府，违约
自2014年以来，PPP改革深入贯彻落实十九大精神，贯彻新发展理念，积极推进供给侧结构性改革，规范管理，防控风险，达到了稳中求进的效果[①]。然而，由于现阶段政府治理能力不足、社会资本对PPP项目风险认知不足、金融机构对PPP融资评价体系不完善等，使得PPP项目存在可持续发展的隐患。即使是已落地的PPP项目也可能在履约过程中陷入争议，而且，实践中不乏有项目公司中途主动或被迫退出项目的例子，从而形成项目退出，例如，英法海峡隧道项目在隧道建成运营数年后由于无法实现预期收入，导致项目公司身负巨额债务，不得不宣布破产[②]；中国的武汉军山长江大桥项目在审批阶段终止了项目，分析原因是当地政府从国家安全及其他政治因素考虑，社会资本只好退出项目。
正是因为双方各存优势且对项目的期望有差异，政府和社会资本在财务分析的目的和指标、风险的分担和收益的分配等方面要求不同，而且很多时候往往是政府或社会资本由于项目的紧迫性或者其他原因被迫做出了让步，缺乏详细的可行性研究，特别是政府经常由于各种原因被迫让步接受企业的要求，但在实施中也常常因为政府承诺不能兑现或发生其它未识别的风险或合同不完备或公众反对等而出现争议[③]，以至于有许多项目不能顺利完成甚至项目参与者中途退出项目。
此外，PPP项目是政府和社会资本之间长达10-30年甚至更长的合作伙伴关系，不管政府和社会资本双方(及金融机构，以前他们的咨询和律师等)有多聪明、多有经验、多尽职调查，都不可能完全准确预测将来10-30年的风险；而且，即使合同中设计了动态风险分担机制，也不可能完全覆盖长期的运营期内将来可能发生的各种情况，因此，在将来的执行期间必然会出现协议变更的情况，也必须安排退出情形触发机制以及应对流程。
鉴于我国实践中项目落地数量的与日俱增和现阶段我国PPP发展环境尚不健全的现象，有必要分析研究我国PPP项目的退出情形与应对流程，为改进完善退出机制提出改进建议。本文首先辨析“退出”概念，包括社会资本层面的退出和项目层面的退出，然后分析退出情形，并梳理总结出退出流程。本文研究形成的PPP项目退出机制，可用于完善PPP合同体系，规范项目参与者退出步骤和程序，使项目各个参与方合理分担推出过程及退出之后的风险，保证项目各个参与方的利益，将风险减小到最小程度。
（一）文献综述
笔者通过查阅书籍杂志、网络文献检索系统等工具搜索有关PPP项目退出机制方面的论文及其他文献等研究成果，发现只有少量研究成果，这可能和我国大量PPP项目尚处于合同初期阶段有关。
刘婷通过文献调研对我国二十世纪九十年代以来的38个发生重大再谈判的PPP项目进行案例分析,梳理引起再谈判的原因和结果，发现主要原因包括市场需求风险、政府信用问题及政策法律变更等,再谈判导致的主要结果是社会资本退出或调整投资回报机制[④]；王善才从不同的PPP模式中规划出适合的退出机制，认为退出机制的多样性设计可以对社会资本的参与热情有很大的提升作用，避免出现短期行为，是整个PPP设计中的重要一环[⑤]；周月萍阐述了项目提前终止的两种情形，包括政府方违约和政府方选择终止，并分析了三种具体情况，包括项目建设内容和投资规模缩减、征地拆迁延误、政府人事变动等[⑥]；沈军结合市政工程PPP项目的特征,就社会资本退出现状,存在的问题和障碍,以及今后退出机制的完善进行探讨[⑦]；梁良分析了PPP产业基金的退出机制和现存缺陷，并提出法律规范和制度完善两个方面的建议[⑧]；黄华珍比较分析PPP项目各类退出途径的基础上，探索了资产证券化的具体操作方式[⑨]；吴宽总结了PPP模式下社会资本退出4种主要形式，包括到期移交、股权回购、IPO、资产证券化等，也指出退出渠道不够畅通、退出机制不够灵活等现存问题[⑩]；李国强也结合工作经验浅析了PPP退出机制[11]。
上述研究为本文提供了很好的借鉴和启发，其中一部分文献是将“退出”理解为项目结束，另一部分文献则是将“退出”理解为项目的投资者退出项目，但项目仍旧继续。而且，这些研究都是作者结合实际工作中的现象做的提炼和总结，并没有形成系统的框架。
（二）概念辨析
国外从20世纪60年代开始研究企业的进入和退出问题，我国关于企业退出的研究起步较晚，2003年张维迎基于中关村企业的数据对我国企业退出因素做了实证分析[12]。相比于一般企业，PPP项目有其特殊性，本文的“退出”包括两个层次，第一是社会资本层面的退出，项目本身并没有结束；第二是项目层面的退出，又包括两个主体，政府和项目公司。本文的研究重点是后者，并且是后者中非正常退出情形。
1、社会资本层面的退出
PPP项目所涉及的项目公司大部分属于新设立的非上市公司，但不排除部分项目公司具备条件后上市进行股权交易。项目公司及其股东股权交易事项包括股权转让、置换、赠与、新增、减少等，也包括公开发行募集股份的情形。
为保证社会资本的投资积极性、合作效率性、资金流动性，社会资本股权原则上可以进行交易，而且各个股东由于优势不同，各自的投资战略和策略也不同，因此在PPP项目合作期限内，必然会产生社会资本股权转让的需求。然而，影响到项目公司正常运转、项目建设运营效率降低或进程受阻等违法违纪、损害公众利益、社会资本合理收益的股权交易应进行约束和限制。
2、项目层面的退出
项目层面的退出是指政府或项目公司并非由于特许期限届满而导致项目特许权协议终止，且项目主要参与者在获得特许权协议所规定的补偿后，不再享有特许权协议中任何权利以及不必履行特许权协议中任何义务。从这个定义中可以看出，本文探讨的不是正常、期满退出，而是非正常、提前退出。
由于绝大多数PPP项目是关于一个地方基础设施建设的项目，比如水利、电力、天然气、桥梁、高速公路等项目，所以政府必然会控制和管理本国的基础设施。因此，如不加特殊说明，本文中“退出”是PPP协议不因合作期限届满而导致的终止情形，双方之间应完成一定的补偿或交易后，标志着完成退出整个过程，在此之后，项目公司不再享有特许权协议中任何权利以及不必履行特许权协议中任何义务。
根据行为主体的行为动机，退出行为又可以分为主动退出、被动退出和通过第三方介入退出，结合两种主体则一共有六种退出方式。当主动退出时，项目公司或政府方单方面自愿终止特许权协议而导致；当被动退出时，项目公司被动退出项目是由于项目公司违约、政府违约或者不可抗力事件终止特许权协议而导致；上述两种情况下如果无法达成双方满意的结果，则需要依靠第三方介入来实现退出，比如通过争议解决方式。根据财政部《PPP项目合同指南》，由于政府方原因导致PPP项目提前终止的事由，通常包括发生政府方违约事件和政府方选择终止PPP项目两类情形，也验证了本文研究对象的合理性。
本文通过文献阅读和案例分析，归纳整理出PPP项目的退出情形，它包含三种方式，政府或项目公司一方主动要求退出、触发违约条款而启动退出程序、因为无法获得双方的妥协而需要第三方介入。
一方面，政府方出于公共利益、项目需要改变投资模式等方面的考虑，在项目合作期限内单方面决定终止项目合同。另外，实践中还存在一种较为常见的项目合作内容变更的情况，即在项目建设期内，由于客观原因需要，政府方对项目的建设规模和内容、总投资额等进行变更、缩减，该种情形实质上是对于部分项目合作内容的终止。因此，在广义上也可以理解为项目终止的一种情形。
另一方面，项目公司向当地政府申请主动退出项目，当地政府可以根据项目实际情况来决定是否同意批准项目公司退出项目的申请。当当地政府批准项目公司退出项目的申请后，项目公司在获得PPP协议中规定的补偿后退出项目。如果当地政府没有批准项目公司的申请，按照PPP协议，项目公司有义务继续使项目进行。在当地政府未批准项目公司退出项目的申请的情况下，项目公司仍然退出项目，这样，与项目公司未向当地政府提出申请就退出项目公司相同，都属于项目公司违约，项目公司在获得特许权协议中规定的补偿后退出项目。
结合周月萍的分析，分析以下几种导致项目提前终止的情形：项目建设内容和投资规模缩减、征地拆迁延误、政府人事变动等。
1、项目建设内容和投资规模缩减
PPP项目建设内容和投资规模的缩减将会对项目的履行造成比较大的影响。由于社会资本方负责融资，因此项目规模的缩减对社会资本方的影响更大。如果届时社会资本方向金融机构申请的项目贷款已到位，社会资本就需要承担该部分资金的融资成本，并可能需就冗余资金的提前还款承担相应的违约金。另外，工程造价下浮率、项目预期收益、项目施工材料成本等方方面面都会受项目投资规模的影响。因此，如果发生项目投资额大幅减少的情形，可能就无法满足社会资本方当初投标时的预期收益，并给其带来较大的风险。
2、征地拆迁延误
一个PPP项目中，如果因政府拆迁不力导致未能按照合同约定按时完成前期工作，以致项目未能按照既定计划开展施工，造成项目施工现场人、材、机长期窝工，导致社会资本方遭受很大的损失。
3、政府方人事变动
政府换届、出现重大人事变动时，政府推诿责任并损害社会资本的合法权益。某基础设施PPP项目的社会资本方在收到中标通知书后、正式PPP项目合同签署前，遭遇了地方政府人事变动，地方政府新上任的领导以该项目前期论证不力、不可行为由，单方通知终止该PPP项目。
合同违约情形包含三种情况：一是项目公司违约，当地政府终止协议；二是当地政府或其指定执行机构违约，项目公司终止协议；三是不可抗力终止项目协议。
1、政府方违约
（1）未按合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金额的；
（2）违反PPP项目合同约定转让PPP项目合同项下义务的；
（3）发生政府方可控的对项目设施或项目公司股份的征收或征用的；
（4）发生政府方可控的法律变更导致PPP模式项目合同无法继续履行的；
（5）其他违反PPP项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行合同的情形。
当当地政府发生违约行为时，项目公司有权通知当地政府根据项目特许权协议当地政府已经发生违约行为，并且在规定时间内如果当地政府不能采取有效的补救措施项目公司将单方面终止项目合同。如果当地政府在接到项目公司的通知后，在一定时间积极采取补救措施，并且在项目公司确认当地政府的补救措施可以使项目公司回到未发生相应事项时基本相同经济地位后，项目将继续进行。如果即使当地政府在接到项目公司通知后也采取了补救措施，但是项目公司认定当地政府的补救措施无法使项目公司回到未发生相应事项时基本相同经济地位，在这种情况下，项目公司将和当地政府在规定时间未采取任何补救措施一样，将终止特许权协议，项目公司在获得特许权协议中规定的补偿后将退出项目。
2、项目公司违约
当项目公司发生违约行为时，当地政府有权通知项目公司根据项目特许权协议项目公司已经发生违约行为，并且在规定时间内如果项目公司不能采取有效的补救措施当地政府将单方面终止项目合同。如果项目公司在接到当地政府的通知后，在一定时间积极采取补救措施，并且在当地政府确认项目公司的补救措施可以使当地政府回到未发生相应事项时基本相同经济地位后，项目将继续进行。如果即使项目公司在接到当地政府通知后也采取了补救措施，但是当地政府认定项目公司的补救措施无法使当地政府回到未发生相应事项时基本相同经济地位，在这种情况下，当地政府将和当项目公司在规定时间未采取任何补救措施一样，将终止特许权协议，项目公司在获得特许权协议中规定的补偿后将退出项目。
3、不可抗力事件
当不可抗力事件发生后，当地政府与项目公司可以共同协商解决办法。如果在一定时间内当地政府与项目公司双方对不可抗力事件产生的后果的解决办法达成了一致，项目可以继续进行。如果在一定时间内当地政府与项目公司双方在不可抗力事件产生的后果的解决办法问题上无法达成一致，当地政府与项目公司任何一方都有权向另一方发出通知，单方面终止项目特许权协议。在当地政府或项目公司单方面终止项目特许权协议后，项目公司获得特许权协议中规定的补偿后退出项目。
违约触发情形如表1所示。
表1PPP项目违约触发情形
触发情形 | 具体情形 |
政府违约 | 1、政府指定执行机构解散、关闭或资不抵债，除非该政府指定机构在本协议项下的权利和义务转让给一个能够继续履行该机构义务的、具有合法地位和相应的商业职能的受让人； |
2、根据特许权协议，项目开始运营之日前先决条件未得到满足； | |
3、政府指定机构在本协议下无争议的款项到期后一定时间内未付款，并且在通知当地政府后，当地政府在其后一定时间内未能通过其提供的支持对违约进行补救； | |
4、当项目公司向政府提交调价申请后，当地政府未能核定并向价格主管部门转呈项目公司提出的调价申请； | |
5、当地政府对政府指定执行机构在议下的义务的支持解除或无效； | |
6、当地政府或政府指定执行机构对本协议义务有实质性违约，且在项目公司就此发出通知后的一定时间内仍未对违约采取补救措施； | |
7、当地政府或其指定执行机构没收、扣押或征用了项目资产的和/或项目公司股权中的任何重要部分； | |
8、当地政府或其指定执行机构在特许权协议的附属协议项下违约将被视为当地政府在本协议项下违约。 | |
项目公司违约 | 1、项目公司未能根据协议的要求向当地政府提交履约保证金； 2、在相关重要事件日期的当日或之前没有实现该重要事件完成，并且项目公司在收到当地政府书面通知后的一定时间内仍没有实现该重要事件的完成； 3、项目公司未能按照行业规定及当地政府规定对项目进行建设，而且项目公司在收到当地政府书面通知后的一定时间内仍未采取有效补救措施； 4、根据协议，项目公司被视为放弃项目的建设； |
5、项目公司没有根据协议的规定对项目进行运营和维护，就该项目而言已到达严重程度，而且项目公司在收到当地政府书面通知后的一定时间内仍未采取有效补救措施； | |
6、未经当地政府事先书面同意，项目公司或运营维护承包商放弃对项目的运营和维护并超过一定时间； | |
7、除为重组或合并目的外（条件是该重组或合并不影响重组后或合并后的实体履行本协议项下义务的能力），项目公司将破产，或资不抵债或停止对外支付到期应支付款项； | |
8、贷款人根据融资文件宣布的违约，以及根据融资文件采取其补救措施； | |
9、根据协议，项目开始运营之日前先决条件未得到满足； | |
10、根据协议，项目运营中技术指标未达到标准，且在一定时间内项目公司或运营维护承包商仍未采取有效补救措施； | |
11、项目公司没有按照协议取得和维持所需的保险； | |
12、项目公司未能根据行业标准和惯例有效地管理、运行、维护和修理项目，以至于对项目的人员和财产的安全以及向其用户提供的服务质量受到严重的不良影响； | |
13、除根据协议的条款，未经当地政府同意将本协议项下项目公司的权利或义务的转让，或项目公司未经当地政府事先同意对项目的所有权和经营权的移交、丧失或让予； | |
14、项目公司未经当地政府同意，擅自修改了其作为一方的任何项目文件； | |
15、项目公司的雇员或分包商蓄意破坏项目设施； | |
16、项目公司在协议中的声明和保证被证明与提供时有严重出入，使当地政府履行本协议的能力受到严重的不利影响； | |
17、项目公司对本协议的任何实质性违约，且在当地政府就此发出通知后的一定时间内仍未对违约采取补救措施； | |
18、项目公司在协议的附属协议项下违约将被视为特许权协议项下项目公司违约。 | |
不可抗力 | 1、任何战争行为（无论是否宣战）、入侵、武装冲突、外敌行为、封锁、暴乱、恐怖活动或军事力量的使用； |
2、闪电、地震、地沉、地隆、山崩、飓风、风暴、火灾、洪水、干旱、陨石撞击和火山爆发，或任何其他天灾； | |
3、发生瘟疫和大规模流行性疾病； | |
4、全国性、地区性或行业性罢工； | |
5、没收、征用、充公或国有化； | |
6、封锁、禁运、进口限制或配额限制； | |
7、法律变更； | |
8、在协议的附属协议项下出现不可抗力导致的协议终止将被视为本协议项下不可抗力导致的终止。 |
若双方对于由于对本协议项下或与本协议有关的条款理解发生分歧，包括关于其存在、有效或终止的任何问题产生任何争议、分歧或索赔，可由双方组成的协调委员会或由协调委员会决定聘请的专家小组提出解决办法或做出裁决。这种退出方式，一般作为第（二）种退出情形的延续和补充。
如果由于项目公司违约，给当地政府的利益带来实质性影响，当地政府有权要求项目公司给予足够的补偿，以使其达到未发生这些事项之前同样的经济地位。
如果项目公司对其违约行为积极采取补救措施后，当地政府认为该补偿行为未能满足以上原则，当地政府应在收到项目公司的提议后一定时间内将其异议通知项目公司。该争议应提交双方组成的协调委员会或由协调委员会聘请的专家小组提出解决办法或做出裁决。该协调委员会专家根据未发生相应事项时基本相同的经济地位，或提出能足以使当地政府回到未发生相应事项时基本相同经济地位应补偿的数额和方式的建议。
如项目公司的提议得到专家的肯定，且该提议可以有效执行，则当地政府有义务接受广西政府的提议，使项目继续进行。如当地政府不接受或不履行，导致协议终止，则按有关条款进行补偿。
如项目公司的提议没有得到专家的肯定，则认定项目公司违约导致特许权协议终止，按有关条款进行补偿。
这种情况的应对流程如图1所示。
图1政府提出应对流程
如果由于当地政府违约，项目公司的利益带来实质性影响，项目公司有权要求项目公司给予足够的补偿，以使其达到未发生这些事项之前同样的经济地位。
如果当地政府对其违约行为积极采取补救措施后，项目公司认为该补偿行为未能满足以上原则，项目公司应在收到项目公司的提议后一定时间内将其异议通知当地政府。该争议应提交双方组成的协调委员会或由协调委员会聘请的专家小组提出解决办法或做出裁决。该协调委员会专家根据未发生相应事项时基本相同的经济地位，或提出能足以使项目公司回到未发生相应事项时基本相同经济地位应补偿的数额和方式的建议。
如当地政府的提议得到专家的肯定，且该提议可以有效执行，则项目公司有义务接受政府的提议，使项目继续进行。如项目公司不接受或不履行，导致协议终止，则按有关条款进行补偿。
如当地政府的提议没有得到专家的肯定，则认定当地政府违约导致特许权协议终止，按有关条款进行补偿。
这种情况的应对流程如图2所示。
图2项目公司提出应对流程
综上所述，PPP项目退出机制仍有待完善，本文给出了项目层面退出的三种情形，以及应对流程。下一步，还可以结合PPP项目社会资本退出层面的研究，形成完整的PPP项目退出机制。
[1] 刘婷，赵桐，王守清：《基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究》，载于《建筑研究》，2016年第9期，第31-34页。
[2] 柯永建, 王守清, 陈炳泉：《英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示》，载于《土木工程学报》，2008年第41期，第97页-102页。
[3] 刘婷，赵桐，王守清：《基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究》，载于《建筑研究》，2016年第9期，第31-34页。
[4] 王善才：《PPP模式退出机制多样性研究》，载于《财政监督》，2017年第14期，第90-94页。
[5] 周月萍,叶华军,樊晓丽：《因政府方原因提前终止PPP项目的风控策略》，载于《中国建筑装饰装修》,2018年第4期，第98-99页。
[6] 沈军.：《市政工程PPP项目社会资本退出机制研究》，载于《产业与科技论坛》，2017年第16期, 第232-233页。
[7] 梁良：《PPP产业基金退出机制法律问题研究》，载于《产业与科技论坛》, 2017年第16期, 第32-34页。
[8] 黄华珍：《 PPP项目资产证券化退出机制的法律分析》，载于《招标采购管理》, 2015年第11期，第41-42页。
[9] 吴宽.：《PPP模式下社会资本退出机制浅议》，载于《中国经贸》, 2016年第24期。.
[10] 李国强：《浅析PPP融资模式及退出机制——基于公共基础设施建设领域的研究》，载于《经营管理者》, 2017年第24期。
[11] 张维迎, 周黎安, 顾全林：《经济转型中的企业退出机制——关于北京市中关村科技园区的一项经验研究》，载于《经济研究》, 2003年第10期，第3-14页。
[12] 王守清：《项目融资的一种方式——BOT》，载于《项目管理技术》，2003年第4期，第46-48页。
[13] 刘新平、王守清：《试论PPP 项目的风险分配原则和框架》，载于《建筑经济》，2006年第2期，第59-63页。
[14] K.C.Lam．Modellingrisk allocation decision in construction contracts．International Journal of Project Management，2007，7（25）：485-493
[15] 冯柳江、罗知颂：《来宾模式——BOT投资方式在中国的实践》，广西人民出版社1999年版，1999．第254-257页。
作者简介：王盈盈，清华大学公共管理学院博士研究生；赵超恩，中国能源建设股份有限公司副处长；王守清，清华大学建设管理系教授、清华PPP研究中心首席专家。
[①]财政部PPP中心. 全国PPP综合信息平台项目管理库 各省（区、市）2017年报. http://www.cpppc.org/zh/pppjb/6389.jhtml（2018年2月）
[②]刘婷，赵桐，王守清：《基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究》，载于《建筑研究》，2016年第9期，第31-34页。
[③]柯永建, 王守清, 陈炳泉：《英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示》，载于《土木工程学报》，2008年第41期，第97页-102页。
[④]刘婷，赵桐，王守清：《基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究》，载于《建筑经济》，2016年第9期，第31-34页。
[⑤]王善才：《PPP模式退出机制多样性研究》，载于《财政监督》，2017年第14期，第90-94页。
[⑥]周月萍，叶华军，樊晓丽：《因政府方原因提前终止PPP项目的风控策略》，载于《中国建筑装饰装修》，2018年第4期，第98-99页。
[⑦]沈军：《市政工程PPP项目社会资本退出机制研究》，载于《产业与科技论坛》，2017年第16期，第232-233页。
[⑧]梁良：《PPP产业基金退出机制法律问题研究》，载于《产业与科技论坛》，2017年第16期，第32-34页。
[⑨]黄华珍：《PPP项目资产证券化退出机制的法律分析》，载于《招标采购管理》，2015年第11期，第41-42页。
[⑩]吴宽：《PPP模式下社会资本退出机制浅议》，载于《中国经贸》,2016年第24期。
[11]李国强：《浅析PPP融资模式及退出机制——基于公共基础设施建设领域的研究》，载于《经营管理者》，2017年第24期。
[12]张维迎, 周黎安, 顾全林：《经济转型中的企业退出机制——关于北京市中关村科技园区的一项经验研究》，载于《经济研究》, 2003年第10期，第3-14页。
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