王守清，张博，牛耘诗. 影响PPP绩效的政府行为清单的识别与应用，建筑经济，2019(9)
影响PPP绩效的政府行为清单的识别与应用[*]
王守清1, 2, 3,张博1, 2, 牛耘诗1, 2
（1.清华大学建设管理系，北京100084；2.清华大学恒隆房地产研究中心，北京100084；3. 清华大学PPP研究中心，北京100084）
摘 要：如何提升PPP项目的绩效水平，是当前PPP领域的关键问题。政府作为重要的推动者与参与方，其行为是影响PPP项目绩效的重要因素。本研究基于文献梳理出影响PPP绩效的四类政府行为，利用扎根理论从大量政府文件中识别出初步清单，并结合专家访谈和问卷调研形成最终的44项行为清单，进一步分析各行为在具体实践中的应用情况，结果表明政府对项目的支持力度由大到小分别为政府前期准备、项目治理、政府服务以及政府支持与保证，各项行为对项目绩效也有不同的影响。
关键词：PPP（政府和社会资本合作）；政府行为；项目绩效；扎根理论；应用分析
Identification and Application of Government BehaviorAffecting PPP Performance
WANG Shouqing 1, 2, 3,ZHANG Bo1, 2, NIU Yunshi1, 2
（1.Department of Construction Management, TsinghuaUniversity, Beijing 100084, China; 2.Hang Lung Centerfor Real Estate, Tsinghua University, Beijing 100084, China; 3. PPP Center,Tsinghua University, Beijing 100084, China）
Abstract: How to improve project performance is one of the coreissues concerned in the research field of Public-Private Partnership (PPP). Asan important promoter and participant, government's behavior is an importantfactor affecting PPP project performance. This paper identifies 44 governmentbehaviors in three steps. Firstly, based on literature review, this paper summarizesfour types of government behavior that affect PPP project performance, such aspre-government preparation, project governance, government services andgovernment support and assurance. Secondly, this paper identifies thepreliminary list from a large number of government documents using groundedtheory. Finally, this paper conducts an expert interviews and questionnairesurvey to verify the list and classification of government behaviors. Further,this paper analyzes the application of 44 behaviors in specific practicethrough questionnaire survey. The results show that, the government's supportfor the project from large to small is pre-government preparation, projectgovernance, government services and government support and assurance.
Key Words: PPP (Public-Private Partnership); Government Behavior;PPP Performance; Grounded Theory; Application Analysis
【作者简介】
王守清，男，生于1963年，福建宁化人，教授，研究方向：政府和社会资本合作/政企合作(PPP)。
张 博，女，生于1985年，汉族，河南滑县人，博士研究生，研究方向：政府和社会资本合作/政企合作(PPP)。
牛耘诗，女，生于1990年，汉族，山东东明人，博士，研究方向：政府和社会资本合作/政企合作(PPP)。
政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）是政府和社会资本之间建立的一种利益共享、风险共担、优势互补的长期合作伙伴关系[1]，也是世界银行推荐的基础设施、公用事业和公共服务项目的主要供给形式之一[2]。PPP模式具有减轻地方政府财政负担、提高项目管理效率和服务质量、促进政府职能转变等优点[3][4]。然而，PPP模式在引入社会资本的过程中，也存在增加融资成本、沟通和交易成本等风险，从而降低项目绩效[5][6]。在中国本轮PPP模式的快速发展过程中，各界对于PPP是否真正提升了公共产品和服务的供给效率，存在巨大争议。因此，深入研究影响PPP项目绩效的因素有助于解决PPP应用过程中的问题、发挥PPP模式的优势，利于PPP的可持续发展。
本文所研究的“政府行为”特指在PPP项目全生命周期过程中，由政府方发起或执行、有可能对PPP绩效产生一定影响的行为。本研究首先利用文献梳理出影响PPP项目绩效的四类政府行为；其次，采用扎根理论（GroundedTheory），利用Nvivo软件从数量庞大的政府文件资料里，逐层编码并识别出PPP项目中政府行为；最后，通过专家研讨会和问卷调研对行为清单进行分析，确保政府行为分类的准确度和适用性。在确定政府行为清单以后，本研究进一步通过问卷调研的方法对各个行为在具体实践中的应用情况进行调研分析，得出结论并给出改进建议。
政府在PPP项目的发起、招标谈判、合同管理、全流程监管、财政补贴等各个方面都发挥着重要作用，进而影响PPP项目的绩效水平[9][10]。现有文献将影响PPP项目绩效的政府行为主要分为四个方面：政府前期准备、项目治理、政府服务、政府补贴。
政府前期准备主要指的是政府在发起PPP项目时所进行的各类准备工作，体现了与PPP有关的政策法律的完备程度。Chan等[11]分析了基础设施PPP项目中的关键成功因素，得出政府采购程序、风险分担和项目的经济性是三个最为重要的影响因素。Grubisic[12]对多个高速公路PPP项目进行案例分析后发现，政府前期准备不足的特许经营交易将对PPP项目的运营绩效产生不利影响。
项目治理主要涉及政府在PPP项目操作过程中的各类监管措施和激励手段。Abednego等[13]通过对印度尼西亚的收费公路项目进行案例研究，发现在PPP中运用短期监管和长期战略等项目治理手段，可以实现项目的适当风险分配，从而进一步提高项目绩效。Panayides等[9]对港口PPP项目进行实证分析后发现，监管质量、政府合同执行力、市场开放性是港口PPP项目绩效改善的重要决定因素。Sabry[14]从制度经济学和新公共管理的角度出发，发现监管质量和政府效率对PPP项目中私人投资结果有显著的积极影响。
政府服务水平主要指的是政府在合作过程中所体现的服务态度、沟通水平、可信度、政府承诺等。尽管政府服务水平不属于PPP项目操作流程中规定的范畴，很多研究已经论证了双方的合作关系可以对项目绩效产生显著影响[15]。Hardcastle等[16]和Jefferies[17]在对相关研究进行综述和总结后，提出公私间承诺是PPP的关键成功因素之一。Ansell和Gash[18]通过对137个PPP项目进行案例分析，发现加强沟通、信任和承诺、共同理解的合作治理方式也对项目顺利进行起到了至关重要的作用。Warsen等[19]通过对参与荷兰PPP项目的144位受访者的调查数据进行多层次分析，其结果表明公私间的信任可以提升合作效率，并进一步提升项目绩效。张喆等[20]等对中国高科技生物制药行业PPP项目的合作进行研究，其结果显示，公共部门和私人部门之间的信任能够达到增强合作的效果。张万宽等[21]通过文献综述和专家访谈，识别出11个PPP绩效评价指标和17个影响因素指标，并通过OLS和logistic回归分析发现政府信用是影响绩效的关键因素之一。尹贻林等[22]通过对60 位工程项目的项目经理进行半结构性访谈，认为在工程项目中信任对于风险分担和合作关系具有积极的影响作用。
政府补贴主要指的是，政府为了保证社会资本在参与PPP项目时能够收回成本并获得合理回报而给予的各种财政支持。An等[23]从项目经济效益的角度出发，研究不同的政府补偿机制对水环境治理PPP项目绩效的激励作用。Li等[24]也利用博弈模型分析了PPP项目的最优补偿机制。Wu等[25]基于PPP项目收入不确定性和私人投资者的公平偏好建立对策测量博弈模型，研究结论认为政府的最优补偿合同是对私人投资者的公平激励，能够有效保证项目达到预期收益。
为了确定政府行为清单，本研究采用了两个步骤开展工作。第一步，利用扎根理论借助NVIVO软件从庞大的文本资料中识别出初步清单；第二步，在初步清单的基础上，分别采用专家访谈和问卷调研两种方法以确定最终清单。
1. 基础文本资料的确定
本研究选定的政府行为识别材料包括各国家部委、省级和市级政府部门发布的PPP操作指南、指导意见、实施细则、合同和财政等管理办法等相关政策条文，以及近年来国家发布的PPP标准合同范本和示范项目研究报告。政策条文中包含了大量的PPP实施流程的相关规定、鼓励和引导社会资本的相关激励措施以及项目治理等方面的操作意见，与本研究中的政府行为直接相关。PPP项目合同本质是对政府和企业双方在项目执行过程中的行为、责任、义务等方面约定的集中体现[4]，也是较为理想的识别材料。研究搜集到的政策文件共计210份，包括国务院发布的42份、发改委发布的44份、财政部发布的64份和各地方政府发布的60份。为了保证一般性，主要搜集了各个行业PPP项目的特许经营合同示范文本，共计10个。
2. 初步清单的识别
从PPP相关政策文件和示范合同中系统提炼出PPP政府行为清单是一个质性研究归纳过程。利用扎根理论对框架中每个工作元素可能出现的政府行为进行归纳提炼。扎根理论（GroundedTheory, GT）是一种典型的质性研究方法，运用一些系统而又灵活的准则分析数据，通过不断反复的编码过程开始区分、归纳和综合这些数据，并最终从数据中形成理论，具体过程如图1所示。
图1 扎根理论研究流程图[26]
扎根理论的优点是可以在没有任何理论假设的情况下，从大量详实的资料中自下而上的归纳并演绎核心概念，构建完善成为实质性理论，同时具有较高的信度与解释力[27]。因此，选用此方法对PPP全生命周期流程中的政府行为进行系统性的归纳总结能够帮助研究构建完整的政府行为清单和分类。
由于研究参考的文字识别资料数量庞大（约20万字），编码过程中不仅需要对政策条文和合同条款进行逐条分析，还需要反复的多维度分类比较，因此使用NVIVO11软件协助进行。该软件可以针对选取的文本资料进行逐条分析，提炼其中与政府行为相关的内容，即政策与标准合同中要求、鼓励地方政府在PPP项目中执行的具体行为，进一步将出现频率较高、且有所关联的行为填充进四大类政府行为（政府前期准备、项目治理、政府服务、政府补贴）中。
识别出政府行为的初步清单后，本研究基于专家访谈和问卷调研两种方法检验政府行为各个分类中内涵的关联性，确保政府行为分类的准确度和适用性。
1. 召开专家研讨会
在初步政府行为清单基础上，通过召开专家研讨会，对清单中的具体内容和分类进行补充和讨论。本次专家研讨会共邀请到11位专家参与，其中6位专家来自学术界，5位来自实操界。学术界的专家均为副教授及以上专家，所发表的PPP类论文在15篇以上，具有丰富的PPP理论基础。实操界专家均有从事PPP领域5年以上经验，实际参与过的PPP项目数在10个以上，拥有丰富的实践经验。
2. 基于问卷调研进行因子分析
在专家研讨会以后，本研究于2018年9月对所有行为在实际项目中的应用情况开展问卷调研。本次调研面向有经验的PPP项目社会资本方参与者发放，要求受访人根据某一个具体的PPP项目中进行回答。调研主要考察各项行为影响PPP项目顺利执行的“支持力度”。受访人需要针对各项行为分别打分，分值按照李克特(Likert)5点式设置（1重要性低~5重要性高），同时，各问题还添加选项“0”，代表实际项目中并未采取该行为。本次问卷共发放350份，回收有效样本126份。
借助SPSS软件对回收的有效样本的数值进行探索性因子分析，进一步提炼公因子以判断各项行为分类的准确性。公因子个数的确定需要综合考虑各公因子的特征值大小、特征值对总方差的累积贡献率大小等因素，本研究中公因子的提取原则参照了Kaiser[28]和Stevens[29]等学者的研究结论，即：成分因子的特征值均大于1，满足Kaiser特征值判断准则，且成分因子对总方差解释的贡献率大于Hair准则中可接受的50%。通过公因子的Varimax正交旋转，确认各公因子的初始指标构成，即确定每个影响因素下受该影响最大的各项决策。然后计算各公因子的Cronbach'sAlpha系数，以检验公因子按如此构成下的数据信度。
本研究最终识别出来的政府行为清单共有44个，分别对应着文献中所提到的四个分类，政府前期准备（7项）、项目治理（13项）、政府服务（8项）、政府补贴（16项）。值得一提的是，文献中所提到的“政府补贴”主要涉及政府财政补贴行为，然而在中国PPP实践过程中政府为了促进项目顺利开展，会与社会资本方商定项目优惠政策、政府保证机制、政府补贴、财政支持措施等措施，因此，根据专家研讨会建议，将“政府补贴”改为“政府支持与保证”。政府行为清单具体内容见表1：
表1 政府行为清单及应用情况
分类 | ID | 政府行为 | 行为内涵 | 支持力度 | 应用频率 |
政府前期准备 | 1 | 法规政策建设 | 上级政府PPP相关法规和政策的完整度 | 3.19 | 100.00% |
2 | 配套政策和流程规定 | 本级政府对于PPP项目的详细流程规定及相关配套政策的完整度 | 3.10 | 100.00% | |
3 | 实施方案编写 | 项目概况、合作范围和期限、产出说明、运作方式、回报机制、风险分配框架、交易结构、监管方式等方面的完整度 | 3.71 | 100.00% | |
4 | 物有所值评价 | 初始数据、评价方法、评估机构等方面的可靠度 | 3.48 | 100.00% | |
5 | 财政承受能力评价 | 项目全生命周期支出责任、财政支出能力评估、行业和领域平衡性评估的可靠度 | 3.56 | 100.00% | |
6 | 政府针对本项目配置了推进小组或服务专员 | 3.42 | 84.13% | ||
7 | 政府方进行过PPP相关培训，具有PPP专业人才和知识素养 | 3.09 | 87.30% | ||
项目治理 | 8 | 项目实施过程中定期履约监管（价格、安全、资金使用情况等） | 3.39 | 96.83% | |
9 | 项目实施过程中定期绩效评价 | 3.44 | 92.86% | ||
10 | 公众参与满意度与质量服务评价 | 3.10 | 86.51% | ||
11 | 委托专业机构进行绩效评价 | 2.96 | 84.92% | ||
12 | 绩效评价结果与政府支付/补贴挂钩 | 3.61 | 88.10% | ||
13 | 以奖代补 | 2.88 | 57.94% | ||
14 | 政府方对项目重要决策拥有一票否决权 | 3.65 | 86.51% | ||
15 | 根据项目公司履约程度评价社会资本信用，并记录在信用体系中 | 2.84 | 71.43% | ||
16 | 弹性合同机制 | 特许期调整机制 | 2.8 | 68.25% | |
17 | 调价机制 | 3.39 | 92.86% | ||
18 | 争议解决机制 | 3.36 | 92.86% | ||
19 | 灵活退出机制 | 2.97 | 80.16% | ||
20 | 其他弹性机制 | 2.71 | 53.97% | ||
政府服务 | 21 | 项目整个流程中的责任主体分明 | 3.28 | 92.06% | |
22 | 建立了本级PPP项目综合信息平台 | 3.38 | 77.78% | ||
23 | 建立了本级PPP第三方专业机构库和专家库 | 3.17 | 75.40% | ||
24 | 政府能够适当协调法规制度中对PPP项目存在矛盾的规定 | 2.90 | 89.68% | ||
25 | 对各政府部门展开信用评级，并对失信行为进行惩处和曝光 | 2.76 | 57.14% | ||
26 | 政府方及时分享行业发展规划、投资政策、财政税收、统计数据信息 | 2.85 | 76.19% | ||
27 | 政府方利用新媒体对项目及社会资本方进行积极宣传 | 3.01 | 80.16% | ||
28 | 双方合作共同争取第三方资源（如申请示范项目等） | 3.24 | 77.78% | ||
政府支持与保证 | 29 | 政府保证机制 | 政府行为风险保证 | 3.00 | 82.54% |
30 | 质量提升补偿保证 | 2.91 | 85.71% | ||
31 | 最低需求量/最低收入保证 | 2.82 | 77.78% | ||
32 | 限制竞争保证 | 3.23 | 76.19% | ||
33 | 法律变更保证 | 3.27 | 89.68% | ||
34 | 其他政府保证 | 2.73 | 71.43% | ||
35 | 政府补贴 | 土地及物业免费或减价使用 | 2.97 | 46.03% | |
36 | 经营性资源配置 | 2.78 | 57.94% | ||
37 | 现金补贴 | 3.05 | 73.02% | ||
38 | 优惠政策（水电气优惠；企业所得税减免；行政事业性收费减免等） | 2.97 | 100.00% | ||
39 | 其他类型补贴 | 2.84 | 34.92% | ||
40 | 财政支持措施 | 安排财政资金设立风险池，为项目贷款增信 | 2.75 | 25.40% | |
41 | 国家级/省级示范项目奖励 | 3.14 | 54.76% | ||
42 | 政府为项目/设备购买保险进行风险分担 | 2.52 | 34.92% | ||
43 | 社会资本退出时，根据退出评价进行一次性奖励 | 2.62 | 37.30% | ||
44 | 其他财政支持措施 | 2.65 | 41.27% | ||
本研究利用44项政府行为的“应用频率”和“支持力度”两个指标得分绘制二维散点图（见图2），用以分析各项行为在实践中的应用情况。从图2可以看出，代表各项行为的散点主要分布在图的对角线附近，说明各项行为对项目的“支持力度”越大其“应用频率”也会越高，表明在具体的PPP实践中，政府是相对理性的，更倾向于将精力花在能产生更大效用的方面。从各项行为的分类来看：代表政府前期准备的7个实心三角形集中在右上方，表明各项行为对项目的“支持力度”大，同时“应用频率”也高。相对而言，政府针对本项目配置了推进小组或服务专员（ID=6）对项目的“支持力度”大，但是在具体项目中的应用频率略低。代表项目治理的13个黑色实心点较为分散，政府对重要决策有一票否决权（ID=14）、绩效评价与政府支付挂钩（ID=12）、采取定期绩效评价（ID=9）、采取定期履约监管（ID=8）、调价机制（ID=17）以及争议解决机制（ID=18）的“支持力度”最大且“应用频率”高；代表政府服务的8个黑色空心点相对集中，其中，建立本级PPP项目综合信息平台（ID=22）和项目整个流程的责任主体分明（ID=21）的“支持力度”和“应用频率”均较高；政府支持与保证中的16个行为措施呈现出“支持力度”越大“应用频率”越高的趋势，其中“支持力度”最大的五项行为是法律变更保证（ID=33）、限制竞争保证（ID=32）、国家级/省级示范项目奖励（ID=41）、现金补贴（ID=37）、政府行为风险保证（ID=29）。值得一提的是，政府支持与保证类行为占了“支持力度”和“应用频率”最小的前10项中的7个和8个。
图2 政府各行为在实践中的具体应用情况（散点数值代表行为ID）
基于44项政府行为两个指标得分可以计算四大类型政府行为的均值。结果显示，政府前期准备的“支持力度”和“应用频率”都是第一位的，得分分别为3.36和95%；项目治理（“支持力度”3.16，“应用频率”81%，下同）和政府服务（3.07，78%）的两项得分均位列第二和第三，政府支持与保证的两项得分最低（2.89，62%）。
本研究基于多种方法相互交叉验证，最终识别出了44项政府行为，对应四大类：政府前期准备（7项）、项目治理（13项）、政府服务（8项）以及政府支持与保证（16项）。本研究在政府行为清单的基础上，进一步分析了各项行为在具体实践过程中对PPP项目的“支持力度”和“应用频率”。结果表明，政府前期准备的“支持力度”最大，“应用频率”也最高，政府支持与保证类行为的“支持力度”最小，“应用频率”也最小。本研究的结论虽然表明了政府在推动PPP发展中是理性的，仍有一些行为在实践中对PPP项目的支持力度大但应用频率较低，诸如政府针对本项目配置了推进小组或服务专员、建立本级PPP项目综合信息平台以及限制竞争保证，政府应该重点加强此类行为措施的推广使用，以进一步提升PPP项目绩效水平。
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