【政策法规】发改委要求依法强化PPP投资管理严防过度融资(附解读)


来自:中海外融资租赁深圳有限公司     发表于:2019-07-02 14:34:26     浏览:122次


国家发展改革委发布关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知,要求全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查,未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。



通知指出,加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选。鼓励各地建立PPP项目实施方案联审机制,各级发展改革部门要严格审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的PPP项目,可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核。


国家发展改革委投资研究所投资体制与政策研究室主任吴亚平向记者表示,此通知有三点意义。其一是贯彻《政府投资条例》要求,加强项目可行性研究论证,提高PPP项目投资决策的科学化水平;其二是强调依托在线平台对PPP项目投资建设全过程进行管理和监督,特别是实行部门信息共享和协同监管;其三是明确了项目资本金制度的要求,防止PPP项目过度融资和违规融资。


根据财政部PPP中心数据,截至5月底,全国PPP综合信息平台管理库PPP项目一共8979个,投资额13.55万亿元。其管理问题,绝非儿戏。“通知的出台,意味着所有的PPP项目都应该按照政府投资条例或企业投资项目核准和备案条例要求进行审批、核准或备案。”吴亚平说。


与政府决定的政府投资项目和企业自主决定的企业投资项目有所不同,政府和社会资本合作(PPP)项目涉及政企双方。由于PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障,其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可,因此所有拟采用PPP模式的项目,均要开展可行性论证,通过审查的项目方可建设。


PPP项目可行性论证除了从常规的技术、经济、投融资等方面分析论证外,《通知》强调要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面,对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。


国家发展改革委强调,未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案,以及可行性论证和审查程序。


《通知》还加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选。并且,公开招标应作为遴选社会资本的主要方式。不得排斥、限制民间资本参与PPP项目,消除隐性壁垒,确保一视同仁、公平竞争。


《通知》还重申和细化了《政府投资条例》中涉及PPP项目投资相关内容,比如强化了可行性论证中要包括采用PPP的必要性论证,对简单项目,可以把PPP实施方案并入可行性论证里;重申了项目资本金可以转让但不得抽回;要求所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台;严禁设置PPP咨询机构“短名单”、“机构库”等。

《通知》全文


>> 国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知


各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,新疆生产建设兵团发展改革委:


为了贯彻落实党中央、国务院关于基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署,加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性,按照近日国务院颁布实施的《政府投资条例》(国务院令第712号),以及《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号)、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)等规定,现就有关事项通知如下。


一、全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查


(一)PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障,其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可。按照国务院关于“加强PPP项目可行性论证,合理确定项目主要内容和投资规模”的要求,所有拟采用PPP模式的项目,均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目,方可采用PPP模式建设实施。


(二)PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面,对项目可行性进行充分分析和论证,也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面,对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。


(三)实行审批制管理的PPP项目,在可行性研究报告审批通过后,方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目,应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目,应单独开展可行性论证和审查。


二、严格依法依规履行项目决策程序


(四)PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目,按照《政府投资条例》规定,实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目,按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定,实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目,拟采用PPP模式的,要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。


(五)未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案,以及可行性论证和审查程序。


(六)实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的,应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序:(1)项目建设地点发生变化;(2)项目建设规模和主要建设内容发生较大变化;(3)项目建设标准发生较大变化;(4)项目投资规模超过批复投资的10%。


三、严格实施方案审核,依法依规遴选社会资本


(七)加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选。鼓励各地建立PPP项目实施方案联审机制,各级发展改革部门要严格审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的PPP项目,可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核。


(八)公开招标应作为遴选社会资本的主要方式。不得排斥、限制民间资本参与PPP项目,消除隐性壁垒,确保一视同仁、公平竞争。招标文件的主要内容应与经批准的PPP项目实施方案保持一致。


四、严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定


(九)按照国务院有关规定,“投资项目资本金对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益,也可转让其出资,但不得以任何方式抽回”。各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求,防止过度举债融资等问题。


(十)PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务,严防地方政府债务风险。


五、依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理


(十一)严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,除涉密项目外,所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台(以下简称“在线平台”)生成的项目代码分别办理各项审批手续。不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。


(十二)依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台,加强PPP项目管理和信息监测。对于通过项目审批、核准或备案,以及可行性论证、实施方案审查的PPP项目,要通过平台公开项目信息,实现全国PPP项目信息定期发布、动态监测、实时查询等功能,便于社会资本、金融机构等有关方面更好参与PPP项目。


(十三)全国PPP项目信息监测服务平台信息审核实行属地管理,原则上由项目实施主体所在地同级发展改革部门审核项目单位填报的项目信息。各级发展改革部门要采取在线监测、现场核查等方式,加强对PPP项目实施情况的监督检查。未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。


(十四)落实《政府信息公开条例》(国务院令第492号)、《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》(国办发〔2017〕94号)等要求,依托在线平台,重点公开PPP项目的批准服务信息、批准结果信息、招标投标信息,以及施工、竣工等有关信息。


六、加强PPP项目监管,坚决惩戒违规失信行为


(十五)依照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》和本通知有关规定,加强PPP项目监管。政府应依法依规履行承诺,不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务。根据PPP项目合同约定,加强对社会资本方履约能力全过程动态监管,防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债,或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本,通过“信用中国”网站等平台向社会公示,由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。


(十六)指导监督PPP咨询机构严格执行《工程咨询行业管理办法》(国家发展改革委令2017年第9号),通过在线平台履行法定备案义务、接受行业监督管理。指导监督PPP咨询机构资信评价工作,引导PPP咨询机构积极参与行业自律管理,指导有关方面通过充分竞争、自主择优选取PPP咨询机构。严禁通过设置“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构。对PPP咨询机构不履行备案程序和违反合同服务、关联回避、质量追溯、反垄断等规定,以及违反《政府投资条例》决策程序规定、咨询或评估服务存在严重质量问题影响项目决策实施的,要严格按照规定给予处罚。


各级发展改革部门要严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》规定,并参照本通知要求,抓紧完善本地区PPP项目管理制度,确保与上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起执行。原有政策规定与本通知内容不符的,以本通知为准。


国家发展改革委

2019年6月21日


    

专家解读



2019年4月,国务院发布《政府投资条例》,规定 “使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动”均受该条例的约束,该条例在7月1日生效。


那在《政府投资条例》实施之后,PPP项目该如何操作?此次发改委发布的1098号文,正是围绕这一问题而展开。


文件根据《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定,从加强PPP项目投资和建设管理,防范和化解地方政府隐性债务的角度,对PPP项目的可行性审查和论证、项目决策程序、实施方案审核、项目资金落实以及项目管理等方面提出了具体的工作要求。这对今后PPP项目的规范实施具有重要的指导意义。


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文件强调所有拟采用PPP模式的项目,均要在在可行性研究报告之后、实施方案之前开展可行性论证,在通过了可行性审查之后才可采用PPP模式建设实施,尤其是实施审批制管理的PPP项目。对于可行性论证的内容,文件也专门提出了需要从经济社会发展需要,政府投资必要性等等各方面进行论证。

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文件明确了未依法履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目为不规范项目,不得开工建设。这个是发改委从投资和监管管理角度规定的“不规范项目”。同时,对于何种PPP项目应当审批、核准或备案,以及项目变更,文件相应的做了明确的规定。如项目投资规模超过批复投资的10%,应当重新履行项目审核备案程序,这一要求也是落实《政府投资条例》的相关规定。


这与财政部在2019年3月发布的财金〔2019〕10号文相比,是从另一个不同的角度,对PPP项目进行的规范。与发改委不同,财政部的财金〔2019〕10号文则是从财政、项目绩效等角度规定了何为规范的PPP项目。

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文件强调和要求对民间资本一视同仁、公平竞争,不得排斥和限制。同时,也再次强调要落实项目资金制度,必须满足国务院最低比例要求,不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务,严防地方政府债务风险。

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除了涉密项目外,所有PPP项目须纳入全国投资项目在线审批监管平台,每个项目将生成相应的代码并办理相应的审批手续,后续也是通过这个平台对外提供查询和发布的功能。


这一规定也是旨在和《政府投资条例》的规定相衔接。更为关键的是,如果PPP项目未纳入在线平台统一的管理,属于不规范的项目,而不规范的项目则很可能引发新的地方政府隐性债务。