【重识PPP5】浅谈轨道交通领域PPP项目绩效评价指标体系的构建


来自:浙江袥蓝企业管理咨询有限公司     发表于:2019-07-02 17:51:14     浏览:140次

本文结合财办金【2019】39号文,浅谈绩效监控与绩效评价之间的相互关系,然后基于前文(https://mp.weixin.qq.com)对城市轨道交通领域PPP项目绩效管理实施的重难点问题梳理,提出绩效监控方面的相关建议,在此基础上构建轨交PPP项目绩效评价指标体系。

结合《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》(财办金【2019】39号)以及实操项目经验,南京卓远认为绩效监控是对绩效评价指标体系中具体绩效目标在执行过程中的跟踪管理和定期检查,着重体现为PPP项目绩效管理的日常监督与管理,同时,基于绩效评价指标体系中需重点监控的绩效指标,采用抽查资料、抽样调查、现场检查等方式对PPP项目管理的相关内容和绩效目标要求的完成情况实施绩效监控,反馈项目情况和执行偏差,及时督促项目公司纠正偏差、改进绩效。绩效监控结果可作为预付费及绩效评价的重要依据。

绩效评价主要根据实施方案、项目合同中所设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对PPP项目一定时期内项目管理、产出、效果及可持续性等情况的考核与评价。

以上两者之间的关联关系,都是基于绩效目标与绩效指标,通过绩效监控和绩效评价两种方式,完成PPP项目绩效管理。因绩效监控是对项目公司重点绩效指标进行监控,绩效评价是对项目公司全部绩效指标进行全方位的评价,所以,从绩效指标的范围和广度来说,绩效评价指标应包含绩效监测指标。但是从绩效评价指标体系的构建路径来说,构建指标体系之前,应首先了解项目绩效管理的重难点问题,然后结合行业规范设定绩效监控指标,在此基础上逐步构建完整的绩效评价指标体系。

绩效监控方面相关建议

(一)绩效监控的时点设置建议

建设期绩效监控及绩效评价时点设置建议:轨道交通项目建设周期较长、建造内容以及施工工艺复杂,隐蔽工程较多,安全事故时有发生,结合财办金【2019】39号文,建议绩效监控在项目进入建设期后每个财政年度至少开展一次;绩效评价每个财政年度开展一次,项目竣工决算后还需开展一次绩效评价。

运营期绩效监控及绩效评价时点建议:结合轨道交通项目特点、合同约定付费节点以及绩效监控时点的设置要求,建议绩效监控在在项目进入运营期后每个财政年度至少开展一次;绩效评价每个财政年度开展一次。

(二)绩效监控的指标建议

1、建设期绩效监控指标设置

建设期间,因项目产出复杂多样,建设质量的好坏直接影响运营期的质量和效率,因此应将建设质量作为绩效监控重点指标。

轨道交通PPP项目施工主要通过喷锚暗挖法、盾构法、明挖法等方式完成,在隧道区间施工过程中安全事故时有发生,因此应将安全指标作为绩效监控重点指标。

轨道交通项目建设周期较长,如何在关键工期之前完成,需要使里程碑事件处于受控状态,如试运行、试运行考核、竣工验收、初期运营期安全评估确保一次性通过,也应将其作为绩效监控重点指标。

2、运营期绩效监控指标设置

(1)绩效监控指标设置应凸显运营服务焦点

根据交运规【2019】1号、交运规【2019】3号文要求,需构建与运营安全和服务质量相挂钩的财政补贴机制,具体绩效监控内容包括运营设备服务指标、运营服务质量指标、运营安全指标、客流指标、车公里成本、运营成本节约率等。

(2)不同类型轨道交通项目绩效监控指标差异化设计

由前期文章可知,不同类型的轨交项目在线路方案、车辆制式、运营组织、轨道型式、运力、区位等诸多方面有着很大的不同,对建设质量、运营质量的要求也很不一样,因此不同类型的轨交项目在PPP绩效监控指标的设计上也要根据项目类型进行差异化设置。

(3)不同运作模式轨道交通项目绩效监控内容不同

一体化BOT模式项目,绩效监控内容应包含建设质量、运营设备服务指标、运营服务质量指标、运营安全指标;网运分离模式项目,绩效监控内容包含运营设备服务指标、运营服务质量指标、运营安全指标;TOD模式项目除包含建设质量、运营设备服务指标、运营服务质量指标、运营安全指标之外,还包含产业发展、投资落地额、税收收入、人口聚集度等进行绩效监控。

(4)不同财政补贴计价模式绩效监控侧重点不同

当按照客流为计量基础的影子票价补贴模式时,绩效监控重点应放在建设可用性、运营服务质量、运营安全上;当按照车公里法补贴模式时,监控重点应兼顾对客流量的考核,以确保项目效益的发挥;当按照年金公式或21号文时,由前文分析可知,需要将年客运量、断面客运量、客运强度、线路日均客运量/周转量设置为绩效监控指标。


(三)绩效监控数据来源

考虑到轨道交通专业性强和实施机构绩效监测成本,轨道交通绩效监控数据主要来源于项目公司和运营控制线路运营控制中心(OCC)或线网运营控制中心(TCC)、监理单位、第三方全过程造价跟踪审计单位、实施机构、财政部门、行业主管部门等。

轨道交通领域PPP项目绩效评价指标体系构建

结合轨道交通绩效监控内容、绩效监控指标,建议从绩效评价指标的设定、绩效评价方法选择、绩效评价指标的主要内容、确定绩效评价指标权重、选择绩效指标的标准,五个层面构建轨道交通领域PPP项目绩效评价指标体系。


(一)绩效评价指标的设定

绩效评价指标的设定是绩效评价指标体系设计中不可或缺的步骤,是绩效评价指标体系的载体,没有绩效评价指标的设定,制定的绩效目标就是一纸空文,更谈不上绩效目标的可量化,评价方法也无从选择。

轨道交通领域PPP项目绩效评价指标的设定大致分为七个步骤:确定绩效评价对象、进行职责分析、指标框架设计、结合绩效监控要求进行重点评价指标提取、指标筛选和确定、指标评估及指标修正。


(二)绩效评价方法的选择

轨道交通领域PPP项目结合自身特点、行业规范以及国际惯例的运营标杆体系为基础(世界地铁协会COMET和NOVA)和国内目前使用较广的《城市轨道交通运营绩效指标体系MOPES》【2011-GZ-001】,建议采用“关键绩效指标评价法”(KPI评价法)。

(三)绩效评价指标的主要内容

轨道交通领域PPP项目全生命周期绩效评价指标体系主要包括决策类指标、建设期绩效绩效评价指标(含建设期绩效监控指标)、运营期绩效评价指标(含运营期绩效监控)、中期评估指标、移交完成后评价指标五大主要内容。而本文的研究重点是处于建设期和运营期的轨交项目,下文简单阐述建设期和运营期绩效评价指标的主要内容。

1、建设期绩效评价指标的主要内容

结合建设期绩效监控指标内容,轨交PPP项目建设期绩效评价指标的内容主要包含:强制性指标、组织管理、财务管理、管理制度、采购管理、合同管理、信息管理、工程进度、质量控制、投资控制、安全施工目标、社会效益、生态效益、满意度、竣工验收、试运行考核、运营计划、初期运营前安全评估、物有所值、资金可持续、工程可持续、外部环境可持续等。

按照财办金【2019】39号文,对于建设期绩效评价一级指标的归类为项目管理、项目产出、项目效益、项目可持续性。结合轨道交通领域项目特点、行业规范以及绩效监控指标将建设期绩效评价指标的主要内容作为二级指标归类于一级指标之下。

2、运营期绩效评价指标的主要内容

结合运营期绩效监控指标内容,轨交PPP项目运营期绩效评价指标的内容主要包含:强制性指标、组织管理、财务管理、管理制度、档案管理、公众参与、客流指标、运营设备服务指标、运营服务质量指标、运营安全指标、社会责任指标、经济效益、社会效益、生态效益、满意度、试运营、安全评估、物有所值、财务指标、能耗指标、运营维护指标、建设质量指标等。

按照财办金【2019】39号文,对于运营期绩效评价一级指标的归类为项目管理、项目产出、项目效益、项目可持续性。结合轨道交通领域项目特点、行业规范以及绩效监控指标将运营期绩效评价指标的主要内容作为二级指标归类于一级指标之下。

(四)确定绩效指标的权重

轨道交通PPP项目实操中各绩效评价指标权重在整个绩效评价指标体系中的权重取值思路有三,其一,按照子项目投资额占建设项目总投资的比例,如运营期建设质量绩效指标、运营设备类绩效指标;其二,按照子项目的运营成本占年度运营成本的比例,如运营成本节约率指标、车公里成本指标、能耗指标(车公里牵引能耗、动力照明能耗)等;其三,在综合考虑不同子项目运营的重要性、复杂程度以及资产运营与产出绩效的关联性等方面因素后由专家会议确定权重,如运营服务质量指标、运营安全指标、客流指标等。


(五)选择绩效指标的标准

绩效评价指标标准包含两层意思:

其一,明确绩效评价指标标准内涵和标准

绩效评价指标标准是指衡量PPP项目绩效目标完成程度的尺度,绩效评价指标标准的选用应坚持客观公正、规范有效的原则。根据评价对象的特点,可以选用不同的评价指标标准。绩效评价标准主要包括行业标准、历史标准、其他标准(如合同标准、经验标准)等。轨道交通领域PPP项目绩效评价指标标准主要依据行业标准。

其二,明确绩效评价得分的计算要求和方法

绩效指标评分得分的计算要求和方法,主要是规定在实际评价中对于完成不同的指标值或实现不同的目标程度如何给予相应的绩效评价得分,并明确计算绩效评价分数所需采用的计算公式和基础参数等。


(六)确定轨道交通领域PPP项目指标体系

基于以上五个层面的分析,构建出建设期、运营期绩效评价指标体系。

1、建设期绩效评价指标体系

2、运营期绩效评价指标体系


浙江袥蓝企业管理咨询有限公司(以下简称“袥蓝咨询”)隶属于南京卓远资产管理有限公司(简称“南京卓远”),是南京卓远布局长三角,提供本地化服务的重要分支机构。公司设在素有“人间天堂”美誉的杭州。公司秉承总部战略定位,专注于城镇化,致力于为城镇化发展中的各方主体,特别是政府、地方投融资企业和产业投资人提供高效、创新、务实的综合解决方案并成功付诸实施。

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