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作者：北京工隆建通智库研究员
来源：信贷白话
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（一）发改委深谙传播之道
《政府投资条例》是我国政府投融资领域层级最高的法规，不同于政府文件，它是国务院条例，具有法律地位，是政府文件的上位法。《政府投资条例》于7月1日正式施行，发改委于同一天发布通知加强PPP管理，确有给人以发改委借上位法重树权威之感。市场随之议论纷纷。
这种议论，固然发改委蒙上了揽权的不实之名，但也正是这种议论，使得发改委的通知及其主要内容得到了广泛传播，被市场人士广泛知晓。从这个角度看，发改委选在这一天重申对于PPP的管理权限，虽有给人抢权之观感，但也在客观上也促进了政策内容的普及。从这个角度而言，我们也可以说，发改委深谙传播之道，以暂时牺牲自己的声名的方式，达到了宣贯政策的效果。
（二）市场缺乏对投融资政策的基本了解
其实发改委的通知，并无新的要求，通知不过是把之前的管理规定进行了集合。发改本就是管理投资建设的职能部门，PPP项目涉及固定资产的，本就是发改的管理职责。通知引起如此大的反响，我们认为，主要还是市场人士普遍缺乏对于投融资政策的系统学习，信息碎片化，而且现实中不规范的做法太多。
我们来看，通知的主要内容有三项：
一是PPP项目必须开展可行性论证和审查。---这个在《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资〔2016〕2231号）已有规定，并不是通知新增加的要求。而开展项目可行性研究也是《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例已有的要求。
二是依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理，入发改委的PPP项目库。
这是《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》规定的法定义务。所有投资项目，不管是政府投资还是企业投资项目，均需录入全国投资项目在线审批监管平台，取得一个项目代码，这个项目代码相当于项目的身份证号码。依托在线平台建立PPP项目库，也是发改投资[2014]2724号就有的规定，不是本次通知提出的新要求。
三是PPP项目需履行审批、核准、备案程序。这是两个条例对所有固定资产投资项目的规定，不是通知针对PPP提出的新要求。
发改的通知并无增加新的权力要求。实践中，金融机构此前对于财政部PPP库的项目，除了看其PPP操作流程的合规要件外，也看项目自身的审批核准备案手续，看能不能在发改的项目平台上查到。不仅对PPP项目如此，对于其他固定资产投资项目均如此。所以这并不是新的规定。
7月1日的通知是发改委对于自身作为国家投资管理部门职责的重申，是发改委不忘初心、牢记使命的体现。通知没有增加新的权力清单，市场人士无需莫名惊诧。
本次通知强调加强PPP投资和建设管理，管理的对象是投资建设阶段，没涉及运营阶段政府付费及可行性缺口补贴等问题，投资建设的管理，本就是发改作为国家固定资产投资管理部门的职责所在。对于运营阶段，发改主要通过诚信系统建设来监管，这也是发改的本职工作。所以，不存在发改委动了财政部的奶酪。
另外，市场人士的许多纠结，分不清政府投资项目和使用政府资金的项目，混淆政府投资补助和运营缺口补贴，分不清审批制、核准制和备案制的适用，，，等等，其实这些在相关文件都有规定，只要认真仔细看文件原文都能明白。建议可跟随我们持续发布的系统学习政信业务活动，也可以参阅以下文章：
核心解读：区分政府投资项目和使用政府投资资金项目|《政府投资条例》全文及解读
一文读懂项目审批制、核准制和备案制
当前政信热点问题快问快答
（三）使用者付费项目将与PPP说byebye？
我的第三个感想是使用者付费项目也许将与PPP说byebye了。这里的PPP指的是狭义的PPP，即按照财政部PPP操作指南所规定的5个阶段19个环节，含编制两评一案，由省级财政部门审核、入财政部PPP项目库等程序。
此次发改委通知的功效，在于将发改委系统关于政企合作（为了与狭义PPP区别，此处用政企合作，不用PPP表述）的有关规定进行了集合，使之更成体系，在此体系之下，使用者付费的PPP项目甚至可以不走财政部的PPP流程，而通过发改委的PPP流程得以落地。
财政按照项目的回报机制把PPP项目分为使用者付费、可行性缺口补贴（使用者付费+政府补贴）、政府付费三类。其中，使用者付费是指由最终消费用户付费购买公共产品和服务。与财政不同，发改将项目分为经营性、准经营性和非经营性三类，具体定义如下：
发改 | 财政 | ||
项目分类 | 定义 | 项目分类 | 定义 |
经营性项目 | 具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本 | 使用者付费 | 由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务 |
准经营性项目 | 经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源 | 可行性缺口补助 | 使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助 |
非经营性项目 | 缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本 | 政府付费 | 政府直接付费购买公共产品和服务 |
定义依据发改2724号文及财政113号文。从中可以看出，使用者付费项目大约等于发改的经营性项目。
另外，发改按照政企合作方式将PPP分为特许经营和政府购买服务两类，特许经营主要适用于经营性和准经营性项目。发改委有特许经营管理办法（发改25号令），该办法中提到：需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。---这也是特许经营项目与财政部门的主要交集，其实也意味着无需政府补贴的纯使用者付费项目，将较少与财政部门产生交集。
在《专项债+市场化融资，PPP运动的最后挽歌》中，我们分析过，各种回归本源、求真务实之后，垃圾污水处理等使用者付费项目，可能是PPP的最后领地了。而在发改新通知之后，连这最后的领地，也可能被特许经营所替代。原因如下：
1、从入库来说，项目入发改委的库，是《政府投资条例》和《企业投资和核准备案条例》所要求的法定义务。而入财政部的PPP库，依据是政府部门的规定。换言之，入发改的库是法定义务，而入财政的库则不是。
2、财政文件要求，各级政府对未入库的项目，原则上不得安排财政预算。但使用者付费能够覆盖成本的项目，并不需要安排财政支出。而且，决定财政预算的是本级人大的法定权力，并非上级财政部门。
3、走发改的流程更为简单。至少，走发改的流程，只需入一个库，而走财政的流程，则必须入两个库。
由于财政部的文件说过，污水处理垃圾处理领域必须实行PPP。此前多数金融机构对于此类项目，均需要项目入财政的库、按财政的文件审核项目有关PPP的合规性。也有的银行，接受和认可此类项目若属于发改委说的经营性项目，在市场需求有保障的情况下，根据特许经营协议审核即可。在发改新通知广泛宣贯之后，若更多金融机构认可第二种观点，则将加速狭义PPP的瓦解。
其实特许经营在我国已有30多年的历史，在2014广泛推广PPP之前，已经有大量特许经营项目，积累了一些成功和失败的经验，可以在总结经验教训中走向完善，行稳致远。前几年兴起的PPP运动、高潮迭起，是一种不正常的现象。
PPP运动，落幕了。
尽管在几年前的PPP运动之初，我们就预计到了这一天。详见链接《任它纷纷攘攘，我自不忘初心》 但真的来临，还是有些感概。这几年的高潮迭起、忽上忽下，最终又回到原点，不免令人唏嘘。
不过，PPP运动结束，PPP理念永生。PPP所倡导的政企平等合作，物有所值，契约化，法制化，公益性与经营性结合，促进政府职能转换等理念，仍具有永恒的意义。而PPP模式，作为公共项目的一种，虽然比例会下降，仍会长期存在，起到独特的作用。
本文政策支持详见昨日文章：一文看全发改委PPP文
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