使用者付费项目与PPP说byebye--发改委新规另类解读


来自:信贷白话     发表于:2019-07-04 00:02:42     浏览:170次

7月6日西安|银行公司业务形势分析与重点业务突破策略

7月27日北京|城投转型融资化债及新形势下片区园区开发投融资实践



作者:北京工隆建通智库研究员

来源:信贷白话

欢迎转发 谢绝转载

(一)发改委深谙传播之道

《政府投资条例》是我国政府投融资领域层级最高的法规,不同于政府文件,它是国务院条例,具有法律地位,是政府文件的上位法。《政府投资条例》于7月1日正式施行,发改委于同一天发布通知加强PPP管理,确有给人以发改委借上位法重树权威之感。市场随之议论纷纷。

这种议论,固然发改委蒙上了揽权的不实之名,但也正是这种议论,使得发改委的通知及其主要内容得到了广泛传播,被市场人士广泛知晓。从这个角度看,发改委选在这一天重申对于PPP的管理权限,虽有给人抢权之观感,但也在客观上也促进了政策内容的普及。从这个角度而言,我们也可以说,发改委深谙传播之道,以暂时牺牲自己的声名的方式,达到了宣贯政策的效果。 

(二)市场缺乏对投融资政策的基本了解

其实发改委的通知,并无新的要求,通知不过是把之前的管理规定进行了集合。发改本就是管理投资建设的职能部门,PPP项目涉及固定资产的,本就是发改的管理职责。通知引起如此大的反响,我们认为,主要还是市场人士普遍缺乏对于投融资政策的系统学习,信息碎片化,而且现实中不规范的做法太多。

我们来看,通知的主要内容有三项:

一是PPP项目必须开展可行性论证和审查。---这个在《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资〔2016〕2231号)已有规定,并不是通知新增加的要求。而开展项目可行性研究也是《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例已有的要求。

二是依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理,入发改委的PPP项目库。

这是《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》规定的法定义务。所有投资项目,不管是政府投资还是企业投资项目,均需录入全国投资项目在线审批监管平台,取得一个项目代码,这个项目代码相当于项目的身份证号码。依托在线平台建立PPP项目库,也是发改投资[2014]2724号就有的规定,不是本次通知提出的新要求。

三是PPP项目需履行审批、核准、备案程序。这是两个条例对所有固定资产投资项目的规定,不是通知针对PPP提出的新要求。

发改的通知并无增加新的权力要求。实践中,金融机构此前对于财政部PPP库的项目,除了看其PPP操作流程的合规要件外,也看项目自身的审批核准备案手续,看能不能在发改的项目平台上查到。不仅对PPP项目如此,对于其他固定资产投资项目均如此。所以这并不是新的规定。

7月1日的通知是发改委对于自身作为国家投资管理部门职责的重申,是发改委不忘初心、牢记使命的体现。通知没有增加新的权力清单,市场人士无需莫名惊诧。

本次通知强调加强PPP投资和建设管理,管理的对象是投资建设阶段,没涉及运营阶段政府付费及可行性缺口补贴等问题,投资建设的管理,本就是发改作为国家固定资产投资管理部门的职责所在。对于运营阶段,发改主要通过诚信系统建设来监管,这也是发改的本职工作。所以,不存在发改委动了财政部的奶酪。

另外,市场人士的许多纠结,分不清政府投资项目和使用政府资金的项目,混淆政府投资补助和运营缺口补贴,分不清审批制、核准制和备案制的适用,,,等等,其实这些在相关文件都有规定,只要认真仔细看文件原文都能明白。建议可跟随我们持续发布的系统学习政信业务活动,也可以参阅以下文章:

核心解读:区分政府投资项目和使用政府投资资金项目|《政府投资条例》全文及解读

一文读懂项目审批制、核准制和备案制

当前政信热点问题快问快答


(三)使用者付费项目将与PPP说byebye?

我的第三个感想是使用者付费项目也许将与PPP说byebye了。这里的PPP指的是狭义的PPP,即按照财政部PPP操作指南所规定的5个阶段19个环节,含编制两评一案,由省级财政部门审核、入财政部PPP项目库等程序。

此次发改委通知的功效,在于将发改委系统关于政企合作(为了与狭义PPP区别,此处用政企合作,不用PPP表述)的有关规定进行了集合,使之更成体系,在此体系之下,使用者付费的PPP项目甚至可以不走财政部的PPP流程,而通过发改委的PPP流程得以落地。 

财政按照项目的回报机制把PPP项目分为使用者付费、可行性缺口补贴(使用者付费+政府补贴)、政府付费三类。其中,使用者付费是指由最终消费用户付费购买公共产品和服务。与财政不同,发改将项目分为经营性、准经营性和非经营性三类,具体定义如下:

发改

财政

项目分类

定义

项目分类

定义

经营性项目

具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本

使用者付费

由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务

准经营性项目

经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源

可行性缺口补助

使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司经济补助

非经营性项目

缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本

政府付费

政府直接付费购买公共产品和服务

定义依据发改2724号文及财政113号文。从中可以看出,使用者付费项目大约等于发改的经营性项目。

另外,发改按照政企合作方式将PPP分为特许经营和政府购买服务两类,特许经营主要适用于经营性和准经营性项目。发改委有特许经营管理办法(发改25号令),该办法中提到:需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的,由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。---这也是特许经营项目与财政部门的主要交集,其实也意味着无需政府补贴的纯使用者付费项目,将较少与财政部门产生交集。

在《专项债+市场化融资,PPP运动的最后挽歌》中,我们分析过,各种回归本源、求真务实之后,垃圾污水处理等使用者付费项目,可能是PPP的最后领地了。而在发改新通知之后,连这最后的领地,也可能被特许经营所替代。原因如下:

1、从入库来说,项目入发改委的库,是《政府投资条例》和《企业投资和核准备案条例》所要求的法定义务。而入财政部的PPP库,依据是政府部门的规定。换言之,入发改的库是法定义务,而入财政的库则不是。

2、财政文件要求,各级政府对未入库的项目,原则上不得安排财政预算。但使用者付费能够覆盖成本的项目,并不需要安排财政支出。而且,决定财政预算的是本级人大的法定权力,并非上级财政部门。

3、走发改的流程更为简单。至少,走发改的流程,只需入一个库,而走财政的流程,则必须入两个库。

由于财政部的文件说过,污水处理垃圾处理领域必须实行PPP。此前多数金融机构对于此类项目,均需要项目入财政的库、按财政的文件审核项目有关PPP的合规性。也有的银行,接受和认可此类项目若属于发改委说的经营性项目,在市场需求有保障的情况下,根据特许经营协议审核即可。在发改新通知广泛宣贯之后,若更多金融机构认可第二种观点,则将加速狭义PPP的瓦解。

其实特许经营在我国已有30多年的历史,在2014广泛推广PPP之前,已经有大量特许经营项目,积累了一些成功和失败的经验,可以在总结经验教训中走向完善,行稳致远。前几年兴起的PPP运动、高潮迭起,是一种不正常的现象。 

PPP运动,落幕了。 

尽管在几年前的PPP运动之初,我们就预计到了这一天。详见链接《任它纷纷攘攘,我自不忘初心》 但真的来临,还是有些感概。这几年的高潮迭起、忽上忽下,最终又回到原点,不免令人唏嘘。

不过,PPP运动结束,PPP理念永生。PPP所倡导的政企平等合作,物有所值,契约化,法制化,公益性与经营性结合,促进政府职能转换等理念,仍具有永恒的意义。而PPP模式,作为公共项目的一种,虽然比例会下降,仍会长期存在,起到独特的作用。

本文政策支持详见昨日文章:一文看全发改委PPP文

版权声明:本文著作权归新newPPP平台所有,NewPPP小编欢迎分享本文,您的收藏是对我们的信任,newppp谢谢大家支持!

上一篇:PPP项目成了烫手山芋,园林工程企业该如何渡难关?
下一篇: