论PPP项目物有所值定性评价的完善

物有所值评价作为拟采用PPP模式实施项目的重要一环，是判断能否采用PPP模式替代政府传统投资运营模式采购基础设施和公共服务项目的一种评价方法。物有所值是一种比较概念，主要通过预先设定的主观或客观的评定或衡量标准，对项目在PPP和政府传统投资运营两种模式下进行对比，得出带有明确取向性的结论，产出相同投入更少，或者是投入相同产出更多。

物有所值评价主要参照2015年12月财政部发布的《PPP物有所值评价指引( 试行) 》执行。定性评价是通过专家打分所得到的主观评价，而这种评价的效果与选取专家的结构、专业等特征以及打分指标密切相关。专家对评价指标进行打分之后，虽然一定程度上能够从分数的高低来判断PPP模式实施的可行性，但由于一方面评分容易受到专家的主观意愿影响；另一方面在设置评分细则时没有较为明确的标准去规定指标在什么范围有利，什么范围不利，因此指标设置人的主观意愿对评分结果的影响也会很大。

此外，从目前定性评价的指标来看，指标体系涵盖了全生命周期整合潜力指标、风险识别与分配、绩效导向和鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可行性6个基本指标和6个附加指标，但这12项评价指标还不够全面系统，在某些方面还有待补充。加上文件对这些评价指标的解释说明较少，内涵不明确，缺乏具体的判断标准，易造成在评价具体项目时，不同专家对指标理解不一致，自由裁量空间大，使物有所值的定性评价流于形式，达不到科学决策的初衷。为完善定性评价，笔者提出如下建议：

一、与政府传统投资运营模式进行对比评价

为使定性评价的评分结果更为客观地反映出PPP模式的可行性，可考虑将传统模式也纳入评分范围，在相同指标和相同评分尺度下，对PPP模式和传统模式进行比较。如果PPP模式最终评分高于传统模式评分，且已经达到了60分，可视为通过了物有所值的定性评价。

《评价指引》中规定的基本评价指标，并非在所有情况下对所有PPP项目都是有利的。比如，对于污水类项目而言，全生命周期的整合程度，就应该根据实施项目主体的情况确定。部分地方政府下属的水务投资公司或水利投资公司，已经从事污水行业二三十年，在专业人员、技术、经验等方面均有较好的积累，而且与外来的社会资本相比，本地公司对当地情况有着更深入的了解，因此如果由这类当地公司先完成项目设计阶段的工作，能够使项目的建设规模更合理，减少不必要的投资。在这样的情况下，虽然单从评价指标来看，项目全生命周期的整合程度不及由社会资本主导设计、建设、运营等全生命周期工作的高，但从实际效果来讲，显然对项目和地方政府都是比较有利的。

而对于潜在竞争程度、可融资性等指标，也应该根据项目的规模大小和实际情况确定何种情形更为有利。定性评价同样需要与传统模式进行比较，才能够更客观地反映实际情况。因此，建议改进定性评价的评分方式和评分表格，对传统模式和PPP模式进行比较。初步建议的评分表格如下：

表1  定性评价打分表

二、完善细化定性评价指标体系

物有所值定性评价通常着眼于难以用货币衡量的因素，理性分析一个项目是否适合采用PPP。由于定性评价通过分析和回答问题来定性判断，所以PPP项目的定性评价指标和分值的确定就显得尤为重要。

物有所值定性评价的核心内容就是评价指标。现有定性评价指标体系主要包括六项基本指标和其他补充指标。大类指标在进行具体评分时，可操作性不强。因此建议增加基本评价指标，并设置子指标以满足实践的需要：

表2  基本指标体系表