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六
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前言：
我国PPP模式与英国PPP模式存在一定的差别，这种差别体现在PPP的第二个P上，在英国它指私营部门，在我国它指社会资本，范围包括央企、地方国企和民企。起初鉴于央企、地企的体量以及过去在基建领域积累的经验和优势，我国PPP模式对第二个P做了扩充，经过四五年的发展，央企和地企在我国PPP项目中占据半壁江山，其与政府“同宗同源”的关系，不仅对民企造成“挤出效应”，也是地方政府债务激增的根源之一。专家学者对本级政府全资或控股的国有企业是否能以社会资本方式参与PPP项目（特别是本级PPP项目）存在诸多争议，支持者认为央国企有基建优势且禁止其参与有违公平竞争，反对者认为央国企与政府的关系难以实现公平竞争且有违PPP的本质，央国企可以传统方式继续参与基建而非PPP。
欢喜
悲伤
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朱磊
咨询类 中国投资咨询有限责任公司
现实中有大量的国有企业参与本级政府所属的PPP项目的案例。从地方政府的角度而言，引入自己的国有企业优点很多，诸如：一是本地国企比较“听话”，合作关系更为融洽。二是可以不追求利润，即便赚钱了也还在政府的口袋里。三是在地方国企经营困难时，还可以通过参与PPP项目进行“改革”。但所有的这些优点，都是国有企业负责基础设施建设运营的优点，而不是国有企业参与PPP项目的优点。首先，本地国企的“好合作”是因为其主要管理人员由政府任命，因此双方几乎不可能真正的形成所谓平等的合作关系。其次，企业不追求利润的另一方面就是没有创新、进行提质增效改进的动力。再次，地方国企资本仍在本级地方政府的预算范围内，这意味着PPP项目下的风险分配实质上是在一般公共预算与国有资本经营预算之间进行的。最后，用PPP项目推动地方国有企业的市场化改革，明显有排除竞争的嫌疑。综上，国有企业参与本级政府的PPP项目，很容易架空PPP模式的内在合作机制，所谓提质增效很难实现。希望国有企业参与本级政府PPP项目的案例越来越少。另外，只限制参与当地，且本级政府PPP项目看似对个别企业不公平，但实际上，他们参与本地项目，走PPP以外的路可能更宽。
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李成林
法律类 建纬律师事务所
本级政府下属的国企参与本级PPP项目既有利，又有弊。其有利之处在于三点。一是本地国企熟悉本地情况，在项目的设计、建设、运营方面有具体的经验，对项目的方案与实施比较切合实际。二是本地国企的主要领导由当地任命，与当地政府关系融洽，便于沟通，可以解决项目的某些实际问题。三是当项目公司与政府发生分歧时，由于地方政府是国企的股东，双方的利益比较一致，便于协商和解决。但同时也有许多弊端，四点供参考。一是在招投标或公开采购环节，如果地方国企参与投标，在招标文件的中标企业条件设置上，容易出现不合理的条件，如有意排斥其他地区的企业，这将造成地区歧视和地区封锁，其结果是既不利于全国统一大市场的形成，也违反了《反不正当竞争法》、《招投标法》、《政府采购法》和《反垄断法》原则及有关规定。二是地方国企的参与，无形之中排斥了民企和外企的参与，挫伤民企和外商的积极性，这既不符合国家推广PPP模式的初衷，也违反了《民法》的平等原则。三是地方国企的参与不利于改善PPP项目的建设管理水平和运营效率的提高。PPP模式的目的之一是提高项目的管理水平和效率，而地方国企由于自身的局限性，很难改善PPP项目的管理也很难提高效率。四是地方国企由地方政府出资，地方政府是国企的股东，由国企做地方政府的项目在《公司法》上属于关联交易，容易产生违法行为。总之，地方国企参与本地PPP项目，既不利于形成开放大市场，造成地区封锁，挫伤民企、外企参与PPP项目的积极性，也不符合推广PPP项目的初衷。在实践中，容易出现与《招投标法》、《政府采购法》《反垄断法》、《公司法》和《反不正当竞争法》原则及有关规定相悖的违法行为。地方国企与地方政府是一家，有利害关系，需要回避。如果允许他们参与当地PPP项目，就犹如法庭取消回避制度，老子当法官，儿子是当事人，谁还敢打官司，如何保证司法公正？是否还有公信力？建议：禁止地方国企参与本地PPP项目，以净化营商环境，减少违法行为的发生。
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朱玲
行业类 北京城市快轨建设管理有限公司
不同的领域和行业的PPP项目，对PPP模式的应用都需要有一个研究探索、引领和培育社会资本在管理和技术领域尽快成熟、积累经验并推广创新的过程。例如，北京市轨道交通PPP项目，从2001年北京机场快轨成立项目公司，招商引资包括首都机场集团公司在内的五家社会资本，负责建设（营业执照是负责建设运营机场快轨铁路及沿线服务设施，70年），到北京地铁四号线、十四号线、十六号线以A、B包的方式引入港铁投资设备和运营，再到北京新机场线以“大PPPP模式”，在社会资本原有“设备+运营”合作范围的基础上，加入了土建施工部分，社会资本以联合体的方式参与竞标。综合PPP模式在北京轨道交通应用的探索、推广、创新历程，政府的全资公司（非融资平台）和控股公司在PPP项目的安全、质量、成本控制、建设运营管理、政府行政许可批复，引领社会资本方尽快转变角色、股东协调等方面均起到了不可替代的作用。以这一视角，对如轨道交通领域，安全要求高、技术复杂、专业性强，以当地国企参股PPP项目公司，作为社会资本方组成联合体参与投标，对推进PPP项目是有利的。比如，北京轨道交通PPP项目是逐步放开的，占小股比，把社会资本扶上马，再送一程，培养社会资本项目管理经验和PPP市场的成熟度。
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黄华珍
法律类 北京德恒律师事务所
限制地方国企参与本级PPP项目的初衷是为了防止地方保护阻碍公平竞争选择最优投资人，这几年这一规定对于防止地方保护起到了较好的作用，值得深入探讨的是：限制地方国企参与PPP是否会导致形成新的歧视和不公？保护平等竞争是否有其他更好的机制？如果是放开“摘帽”平台做社会资本方之例外规定是为了鼓励平台的转型发展，那么更具实业经营能力的地方国企为什么不可以获得同等松绑？如果竞争性程序确实起到公平选择的效果，被“地方保护”的企业也难以全然坐享其成。所以在完成阶段性引导的“历史革命”后，下一步这一规则是否可以考虑“改道”，例如如何通过规则鼓励引导社会资本方选择程序，真正做到“择优录用”投资人。另外，政府采购和招标投标机制就是为了保障公平竞争，如果地方国企不可以做PPP，它也不应该做地方基建和地方政府采购事务。目前，阶段性政策已经起到很好的效果了，下一步是不是可以考虑系统化建立保障PPP公平竞争的机制。目前的实际是似是而非、争议较多，有的执行有的不执行，说明这个制度有探讨和改良的必要。
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王东
咨询类 中国公路工程咨询集团有限公司
PPP（PFI）模式本身就是上世纪90年代英国政府维提高基础设施公共产品和服务的供给质量和效率而提出的一种创新理念和政策工具，这种理念和工具也是要不断适应发展内外部环境而进行自我变革和更新升级的，要与时俱进的。当前我国央企，特别是大部分建筑类央企，市场化程度已经很高，已经基本建立了现代企业制度，有些头部央企在产业升级，投建营一体化方面已经具备了全产业链的优势，不应简单将其排除在PPP模式种第二个P之外。纵观自2014年以来，我国PPP模式发展中的一部分人所鼓吹的所谓纯粹的民企，第二个P也不乏弄得一地鸡毛，不能自拔。我们一定要在系统构建公平的市场化体制方面出实招，一定要适应中国特色的经济体制环境，这样PPP模式在中国的土壤中才能茁壮成长。任何政策都不能脱离具体的环境，都会有时代的局限。另外，企业的破产，新陈代谢，是市场化体制的游戏规则。无论是央企，还是民企，如果不具有市场竞争优势，退出市场，对单个企业来讲是损失，对整个系统来讲，不失为整个系统的优化。央企破产也是一样，目前央企经营不善，也会通过资源重新整合，而尽可能让社会资源进行重新优化配置，不存在所谓纯粹增加政府债务的提法。就算假设有，这也是在另一个层面央企体制深化改革的话题，而不是PPP所要解决和能解决的问题。最后，所谓基本建立现代企业制度指的是在央企中也是有区分的，有公益性的央企，有竞争性。对竞争性领域的国有大企业在体制上政企分开更为彻底，企业在机制上更加市场化，作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，这种类型的国有企业要独立承担经济法律责任和市场竞争优胜劣汰，乃至破产退出的风险。
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段红东
政策类 水利部发展研究中心
两点认识供参考。一是关于中外PPP模式的差别。PPP模式是上世纪90年代英国政府为提高基础设施公共产品和服务的供给质量和效率而提出的一种创新理念和政策工具，第二个P仅限于“私营企业”，可将PPP模式称之为“公私合营”。我国借用这一概念或模式，并将第二个P扩展为“社会资本”，而这一扩展就带来了中外PPP概念和应用的巨大差别：无论是央企、地企和民企都是PPP模式的市场竞争主体，这或许就是独特的中国特色的政策环境，但从法律上都是独立承担市场风险的责任，无论它是公益性企业还是竞争性企业，也不论它是央企、地方企业还是民企，都不应该限制它们作为市场竞争的主体作用。二是关于政府和企业债务范畴的不同。主要是政府债务属于财政范畴，企业债务主要有长期债务、短期借款、应付项目等，属于企业投资、经营及管理范畴。而政府隐性债务、央企不破产、地方企业尤其是民企难参与PPP等问题，或许是法规政策不具体不完善、市场竞争不充分、管理不规范等等造成的。
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王守清
学术类 清华大学
本级政府全资或控股国有企业可以跟本级政府签约做项目，但最好不要做PPP项目，还是去做传统模式项目为好，六点认识供参考。一是地方国企与政府本来就是一家人，即使脱钩的，也很难按商业原则、惯例去做，多是勾兑，很难去谈好并履约合同，也很难问责，而且其运动员、教练员、裁判员身份交叉混合。二是PPP模式合同与流程复杂，交易成本高，国企做PPP不划算，我国政府与国企的效率最体现在行政命令上，而不是在谈判与合同上。三是如果说国企过去用传统模式效率不高，可以多从行政和权力等方面加强问责，效率会比用合同等商业方法问责更高。四是国企是很难倒闭的，而且用的多是政府或纳税人的钱，对决策者激励不足，故PPP项目做好做坏其实与决策者关系不大，那还不如用传统模式。五是我国5年的PPP实践再次证明，还是应回归PPP第二个P（私）的本质，这样也为国企传统模式提供一个比较基准。一方面可以督促国企进步，另一方面可以为政府判断PPP是否物有所值提供依据。六是回归PPP第二个P（私）的本质，也有利于培养具备综合能力的民企，否则又会重蹈这5年PPP后的“国进民退”。最后，地方国企参与本级PPP项目的另一个问题是，物有所值评价完全变成走形式，走形式的东西还不如不走。上海的国企很少做PPP，但上海国企用传统模式做基础设施和公用事业项目的效率并不比PPP效率低。另外，我自2018年起已公开呼吁，虽然央企参与PPP可能比地方国企参与PPP更好，但国资委等对央企高管的一年一评估、一个任期一考核，使得绝大多数央企高管不可能去考虑任期之外的业绩，而PPP项目在高管任期内就能见效益是不可能实现的，故天然地央企就是重建设轻运营，而且这几年很多不合规PPP做法都是央企、国企为始作俑者，不合规给地方政府放贷基本上也是央企金融机构。因此，建议央企改用传统模式做中央出于各种目的需要做的大项目特别是跨市、跨省的项目，简化流程，提高效率。因为PPP毕竟只是一种选择，不能包打天下，不能比传统模式效率更高就不要假装做PPP。即使退一步，如果一定要允许地方国企参与本地PPP项目，就让他们以第一个P（公）的身份参与，责权利与身份都好明确（就是代表本地政府和本地老百姓），用商业的方法（股东协议+PPP协议）而不是用行政权力治理项目公司，与民企股东共同做好PPP项目，也利于国企与民企的互相学习、优势互补，还有利于与国际接轨（世界银行对PPP项目的统计是排除了央企、国企、政府在项目公司中占股超过25%的项目），有利于培养国企“走出去”的综合能力，实施好“一带一路”PPP项目。
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刘穷志
学术类 武汉大学
具有危害性，三点认识供参考。一是未能实质性地转移政府债务风险。国有企业作为社会资本参与本级PPP项目，意味着项目债务从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上，纯国资背景的联合体如果出现债务风险，地方政府将为国有企业风险“兜底”。二是未能提高PPP项目运营效率。发展PPP，就是希望借助公私合作方式，引入私人部门效率决策机制。而国有企业往往治理结构不合理，非完全市场导向决策，国有企业把控的PPP项目没有经过市场检验，运营效率低下。三是未能可持续性地扩大PPP项目建设资金规模。在我国借助PPP模式的初衷是解决政府基建融资难问题，政府希望尽可能多的私人资本参与。但未能有效吸纳私人资本参与，未能建立起延展建设资金规模的长效机制。
两点建议供参考。一是按照市场深化原则，推进“社会资本”回归市场本原。按照充分发挥市场配置资源决定性作用原则，反对歧视民营企业，鼓励民营资本广泛参与PPP项目，限制国有企业（比如资产负债率较高的国企）参与PPP项目。二是创造条件，确保社会资本获取正常利润。建立PPP长期预算与支付保障制度，积极推进资产证券化，摒弃“成本+利润”的定价制度，建立以效率为基础的定价调价制度，明确PPP项目的正常利润率为社会平均利润率、并以合同的形式予以约定。
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宋义武
政策类 江苏省财政厅
我认为地方政府融资平台和控股的国企，不得作为社会资本参与本级的PPP项目，规定也是很明确的。道理很简单，它不符合PPP的核心要义，未能实现减轻地方政府债务压力的目的，说到底，它是政府与政府自己的合作，无法形成相互监督、约束的机制，弊端很多。建议：严格执行现行规定，已进入PPP项目的，应果断纠正，不再列入PPP项目管理，享受奖补的，应退回。另外，推广PPP模式的初衷，是鼓励更多的纯民营资本参与，这个思路是对的。因此，不建议为国企特别是同级国企参与本级PPP项目开政策口子，为民企的参与营建良好的氛围，上级的政策绝不能误导。
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连国栋
咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限公司
本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目的利弊有哪些？这就需要回到政府推行PPP模式的初心是什么？四点认识供参考。一是如果全部是政府本级全资或控股的国有企业作为社会资本投资本级PPP项目，项目不就是政府投资，不就是政府左手倒右手，自弹自唱，如何实现推广PPP模式的初衷？二是如果此风可长，那么所有的招标、程序不就是成为一个流程，外人哪里有自己的亲儿子亲姑娘亲，肥水不流外人田，挤出效应会更明显，其他企业，尤其是民营企业参与PPP项目会更难。三是所谓有利就是政府的决策会得到坚决贯彻，项目落地推进会很快，但是最终项目效果如何，就很难知道了。四是建议应按照国办发42号文有关要求，严格限制本地国有企业参与本地的PPP项目，近亲繁殖会造成遗传灾难，自弹自唱会造成初心不再，没有竞争会造成死水一潭。
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王勇
咨询类 国信招标集团股份有限公司
个人认为，不能简单从投融资角度看PPP，政府投资和国有资本经营软预算危害远大于由于采用PPP导致的融资成本增加，现在正在开展第二轮债转股。债转股是指由于国有资本经营效率太低，导致资不抵债，故而将银行债权转为企业股权。这种途径极大地强化了国有企业经营者的道德风险，不怕扩张，有国家兜底。另外，这种做法对民企极大地不公平，国企可以用国家信用背书，银行选择政府和国企有风险保障，民企却要承担融资渠道不足而导致的融资成本上升风险。建议做真正的物有所值分析，同时，看一下关于前苏联的文章，软预算约束对国家的危害是长期的、根本的。我们之所以现在大力推进供给侧改革，推动要素资源释放出来、出清。就是因为软预算约束问题导致市场无法出清，拖得国民经济迟迟无法升级转型，不像美国危机后迅速出清，现在经济强劲。
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