改进观念,促进PPP模式健康发展

随着PPP模式的推广和各地项目的广泛实施，PPP在一线操作层面遇到了一些共性的难题。这些难题的解决需要参与各方的共同努力，而政府作为项目主导方的作用更是重中之重。从笔者参与的多个PPP项目来看，政府方观念的转变对问题的解决至关重要，本文将对此进行剖析，以期为难题的解决提供若干思路，促进PPP模式在我国健康、长远地发展。

1、部分政府方过分依赖PPP项目的融资属性

PPP模式区别于其他传统模式的重要特征在于按效付费和融资属性，即可以在合作期内拉长付款周期、平滑财政支出。但是由于我国目前财税体制相对不完善，地方政府事权和财权相对不统一，一些地方政府往往更加重视PPP项目的融资属性，强调撬动高额投资的杠杆效应，而相对忽视项目运营。尤其是出于筹集财政资金、盘活固定资产的急切需求，一些政府往往参考“售后租回”的融资模式，将市政广场道路、城市公园（无经营性收入）、办公楼等项目作为TOT项目的标的物予以转让，再分期向社会资本付费。此类PPP项目单纯就是为了融资而发起，已经偏离了PPP的发展初衷。

2、部分政府方执着于项目尽早动工而忽视前期工作质量

而政府方对项目前期工作（如可行性研究报告编制、设计、造价、监理等）质量的重视明显不足，对造价公司、设计院等专业机构也相对忽视，遴选基本采取低价中标法，有的中标价格远远低于市场价。这就直接导致前期工作质量较低，为后续的PPP咨询环节带来了相当程度的困扰和大量的重复工作，增加了咨询机构和政府方、技术顾问的沟通时间和成本。政府原打算在前期工作上节省时间，结果反而拖延了项目进度，得不偿失。

即使在社会资本采购工作结束后，政府方也是更重视社会资本何时组织进场施工，而不是积极在规定时间内与其签署项目合同。双方合作的法律关系难以及时确立，导致建设期风险管理、项目竣工验收等环节不顺畅。

3、部分政府方在观念上没有真正接受PPP模式

PPP模式可以将政府的发展规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务质量与效率，是加快政府职能转变的客观需要。PPP模式实际上对政府机构的思维和理念提出了更高的要求。但是客观上由于其融资属性被一些地方政府过于看重，导致反而是欠发达地区对PPP项目有强烈的需求，而此类地区的政府治理思维和理念却并没有根本转变。

以项目风险分担为例。原则上，PPP项目的投融资、建设、运营、维护等商业风险由项目公司承担；法律、政策等风险由政府方承担，不可抗力等风险由政府方和项目公司合理共担。而由于一些地方政府观念没有转变，没有意识到其与社会资本在商业上是对等的合作关系，社会资本或项目公司才是项目建设运营的真正主体，导致不合理的风险分配或政府过分强势的情况屡见不鲜。这不仅体现在政府对项目公司出资不及时、不足额，一元金股等现象上；还体现在政府滥用其对项目公司重大事项的一票否决权等方面。一票否决权原本是在重大公共利益可能受损的情况下，用来平衡社会资本逐利性的工具，实践中却被部分政府用于操控项目公司。

4、部分政府方需要树立契约精神和注重信用塑造

在基础设施投融资领域，地方政府的契约精神和信用是绕不开的话题。在一些地方政府的眼里，欠发达的地区如果保持常规发展将一直处在相对落后的状态。每次投融资体制的创新都提供了一个很好的加大固定资产投资力度的机会，可以实现“弯道超车”。因此，有的地方政府为了完成固定资产投资的高指标，不顾当地实际基建需求，在超出地方财力、资金没有着落的情况下，就先行开展项目建设。这种操作很可能造成项目停工、烂尾、资金无效沉淀、甚至无限期搁置等问题，后续社会资本、中介机构、金融机构、政府各方都苦不堪言。

针对上述情况，作为社会资本重要组成部分的大型央企、国企相应出台了内部控制和风险管理措施。据不完全了解，目前大型央企和国企对项目所在区域提出了更高的要求，要求项目的实施机构同级政府需达到地市级或全国百强县的水平；如果项目自身条件确实优秀，其所在同级政府的年度一般公共预算收入需超过20亿元。根据中国城市经济学会中小城市经济发展委员会等机构发布的2018年度全国综合实力百强县排名，第100名江苏东海县的2018年一般公共预算收入为23亿元。可见，上述两个要求实际是很接近的。虽然财政承受能力论证计算口径是一般公共预算支出，但是公共预算支出常年大幅度超过预算收入、需要依靠转移支付才能实现财政平衡的地区，其自身财力造血功能较为薄弱，也并不受上述投资主体青睐。

为了引进资金，有序加快地区所需的基础设施建设，一些地方政府（尤其是欠发达地区的政府）更要加紧自身信用的打造。同时政府还应充分意识到这将会是一个较为长期的过程，做好打持久战的准备。

虽然近期受政策波动影响，各地大规模上马PPP项目的热潮已经渐渐降温，但PPP作为基础设施与公用事业领域投融资模式的创新模式，与其他投融资模式相比，仍具备长远发展的潜力。虽然该模式强调政府与社会资本合作，但是从目前一些PPP项目难以落地的案例来看，相较于社会资本方，反而是政府方需要在理念转变、树立契约精神等方面下更大的功夫。只有如此，PPP模式才会沿着正轨，平稳有序地向前发展。