原创|高等院校建设项目PPP模式运作探究——以公办高职院校为例
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睿立方咨询 发表于:2019-08-26 16:47:12 浏览:485次
财政拨款有限，商业贷款审批难度增加背景下，通过PPP模式引入民间资本参与高校的基础设施建设，进行校企合作，共同办学可实现多方共赢。本文从公办高职院校发展现状及问题出发，论述高校PPP模式可行性，简要分析高职院校PPP模式合作模式、交易结构、回报机制等运作机制设计。
作者 | 李丹丹 睿立方咨询高级项目经理
单位 | 南京睿立方投资咨询有限公司
一、引言长久以来，公办高校基建融资是以政府财政拨款和银行贷款为主导，在财政拨款有限，现行政策背景下商业银行贷款审批严格、难度大幅增加前提下，如何解决高校基建快速发展与建设资金严重不足之间的矛盾，协调发展高校学科、人才和师资队伍建设成为当前高校发展的主要任务。PPP 模式适用在我国经济发展的许多领域，将PPP 模式引入高等教育，利用和吸收民间资本参与高校的基础设施建设，通过校企合作等方式建设，深度合作，共同办学，既取得了较好的社会效益，又可缓解政府财政压力，实现了多方共赢。
二、公办高职院校的发展现状和问题高等院校按照办学资金来源和举办人类别分类，可分为公办高校，民办高校，合作办学及独立学院。公办高等职业院校属于公办学校的一类，教育上偏重于培养高等技术应用型人才，一般享有国家的财政补贴，学费相较于民办学校，合作办学等较少，师资也相对平衡。目前，高等职业院校是我国高等职业学校教育的实施主体。在我国的教育体系中，高等职业院校一般以“职业学院”、“职业技术学院”、“高等专科学院”为校名后缀。本文以公办高职院校为例进行PPP模式引入探讨。
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我国高职院校发展现状1.发展规模趋于稳定，占据教育体系重要地位
制图/李丹丹图1 2008~2017年高职院校及本科院校学校数量对比
图2 2008~2017年高职院校及本科院校学校数增速对比
《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）提出，“到2020年，我国要总体保持高等职业教育规模占高等教育的一半以上，总体教育结构更加合理。”在系列政策的推动下，我国确立了高等职业教育在我国高等教育体系中的重要地位。
根据《2008年~2017年教育统计年鉴》，从院校数量上看，高职院校自2008年以来，占普通高校数量的52%左右，目前己占据了我国高等院校的半壁江山，从近10年的增速来看，高等院校新增院校的速度趋缓，高等职业教育的整体发展规模趋于稳定。
2.逐渐强大，已和本科院校平分秋色
制图/李丹丹图3 高职院校与普通高等教育相关学生情况
截至2017年，全国高职院校拥有教职员工66.95万人，是本科院校的37.78%，从学生数量来看，高职毕业生数2017年为 317.99 万人，占普通高等教育毕业生数50%以上。近年来高职院校在校生人数占普通高等教育在校生总数比重呈逐年下降趋势，2017年高职在校生人数仍然占普通高等教育在校生总数约40%的比例。从生师比来看，2017年本科院校为 17.42:1，高职院校为17.74:1，两者相差不大。
总体上，经过政府多年支持和发展，高等院校整体教育水平从弱到强，办学规模、学生人数及师资力量已和本科院校平分秋色。办学规模已经达到了我国经济社会所需要的水平，生源充足，教职工和师资力量和本科教育相差无几，运转良好。
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我国公办高职院校存在的问题1.融资渠道狭窄，负债严重
我国高等职业教育体系仍以公办院校为主，虽然国家在政策上大力支持地方政府和高职院校拓展融资渠道，但效果不明显，我国高职教育经费来源渠道仍然比较狭窄，主要由国家财政性教育经费和事业收入承担教育经费的绝大部分。根据2016年中国教育经费统计年鉴，国家财政性经费投入和学杂费等事业收入占高职院校教育经费来源总量90%以上。由于国家财政的投入跟不上高校发展的步伐，很多高校用于基础设施建设的资金大多来自商业银行贷款。因基建项目投资大，贷款周期与资金回收期不匹配导致商业银行一般不愿意提供大量长期贷款，公办院校收取的学杂费有限，导致很多高校负债严重，用于高校的财政拨款有限，并不能满足高校发展的需求，高额的债务加重了政府财政的负担。
2. 教育资源不均衡，投入缺乏公平
制图/李丹丹图4 高职院校与普通高等本科院校生均拨款对比图（元）
我国在高职教育领域施行“分级管理、地方为主”的管理体制，仅就我国教育统计年鉴2015年的数据来看，对比各地方高职院校和地方本科院校的生均公共财政预算教育经费支出可发现，总体上看，经济发达地区和民族自治区的投入较高，经济欠发达地区的投入较低，地区间差异明显。就全国数据来看，2010 至 2016 年间，与高等本科院校相比，公办高职院校生均教育经费明显偏低，2016年两者相差近1.4万元，差距明显，各省级行政单位在经费投入上几乎都偏向于本科教育。政府在高等职业教育领域投入缺乏公平，这些不公平造成了各地学生不能享有同等的教育质量，也阻碍了高等职业教育的持续性发展。
3. 办学条件不高，社会认可度低
实践教学是高职教育与本科教育最大的区别。政府在高职教育上的资金投入不足，学校又把大部分的资金用于生源扩大后的购地与建房等当务之需，导致高职教育缺乏必要的实训设备和实训基地的投入资金，致使高职院校的实践教学并没有发挥其真正作用，在教学上难以提供大量的实习实训机会，进而影响了高等职业教育的教学质量。同时社会上普遍存在着高职生和本科生在就业时的不同待遇情况，比如有些企业对高职生的学历限制，会增加高职生的就业障碍，更加造成了高职教育在学生中的认可度偏低的情况。如此恶性循环，让高等职业教育沦为了“次等教育”，得不到社会舆论的认可。
三、高职院校PPP模式可行性分析截止2019年6月，全国PPP综合信息平台管理库项目8921个、投资近13.5万亿元。其中教育类 PPP项目所占比重为4.8%。目前已经有大量的准公共产品采用了 PPP 模式，PPP 模式已经拥有了较为成熟的运作基础。
《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》确立了职业教育发展应遵循“政府推动、市场引导”的基本原则，强调要充分发挥市场机制作用，通过社会资本的介入，使高职教育能够更好地为经济社会发展提供强有力的支撑。2014 年《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》进一步明确“充分利用社会资本发展现代职业教育，建立政府、行业、企业、个人、社会共同参与的基础能力建设多元投资机制”。《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财经〔2016〕90号）中也指出，要围绕增加公共产品和公共服务供给，在医疗、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。公办高职教育建设引入PPP模式具有有利的政策支持。
公办高校和社会公共物品一样，具有消费的非排他性，同时高校社会服务产品又具有较强的正外部效应，因此是一种准公共产品，应由由政府、其他公共部门和市场联合提供。高等教育准公共产品属性为PPP模式引入公办高校建设应用提供了合作条件。
教育投入具有投入大，见效慢的特点，PPP模式引入社会力量办学能够充分调动市场上的各类资源用于发展教育事业，增加教育事业的资金来源，有效缓解高校基础设施建设迅速发展与建设资金严重不足之间的矛盾，缓解政府财政支出压力，使政府更有针对性的进行教育资金的分配，让各个阶段、各个地区的教育发展得到平衡。高职教育的培养目标应与市场紧密结合，目前我国部分高职院校办学缺乏特色，专业不适应社会需求，学生就业率低，其主要原因是与市场需求脱离，没有把就业作为导向。通过 PPP 模式将社会资本引入高等职业教育领域，推动政府和企业在高等职业教育领域的共同治理，发挥企业在高等职业教育领域的优势，将人才培养和市场更紧密的结合起来。
四、高等学校引入PPP模式运作机制设计
1合作模式
PPP模式在中国主要以购买服务、特许经营、股权合作三种方式开展，其中购买服务主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）等模式；特许经营主要有建设—运营—移交（BOT）、改建—运营—移交（ROT）等模式，BOT 是中国应用最多的一种PPP 模式。因公办高职院校的准公共产品的属性，笔者认为公办高职院校采取PPP模式主要分为两类，一是高校基础设施建设PPP模式，另外一种是校企合作PPP模式。
1．高校基础设施建设模式
一般来说，高校基础设施建设可归类分为高等院校准经营性基础设施和非经营性基础设施两大类。准经营性基础设施主要包括学生食堂、学生公寓、体育馆、浴室、对外接待中心、校内超市、地下车库、商业服务类用房等，非经营性设施主要包括教学设施（教学楼）、行政设施如行政办公楼、教辅设施（如实验室、图书馆、教学设备等）、给排水、校区道路、园林绿化、水电暖等基础设施。部分地理位置比较优越，如在城市中拥有校址的高校还有改扩建的商业化建筑物。
不管是准经营性或是非经营性基础设施均可采用 PPP模式进行项目建设。
高校基础设施建设PPP模式合作模式在国内外采用较多，目前国内学校PPP项目绝大多数采用此类合作模式，具有很多成功案例，济源职业技术教育中心高职、中职校区建设项目、新安江职业学校迁建工程等都是此类模式的成功示例。
鉴于公办高校准公共产品属性，并不适用 PPP 模式中 PUO(购买-更新-经营)、BOO（建设-拥有-经营）等完全私有化或股权转让部分私有化的模式；高校基础设施建设中最常见的 PPP 模式为特许经营类的 BOT（建设-经营-移交）运作方式，通常用于高校后勤相关的学生宿舍、洗浴中心、商业租用、食堂等设施建设；部分绿化也可采用PPP 模式中委托运营（O&M）、管理合同（MC）进行运作。此种模式可使高校财力资源分配更加合理均衡，同时满足高等教育硬件发展的需求，但是社会资本参与不深，并未介入到教学质量，教学资源的配置、教师队伍建设、教学质量提升等核心内容运营维护，不利于高职学校软实力的提升。
2．校企合作PPP模式
校企合作模式是指将私人企业引入公共基础设施项目，传统上由学校提供的教学任务，改为由教学企业来承担。学校与私人企业之间以特许权协议为基础，共同参与生产和提供公共产品或服务，如：教学合作、教材编写、合作办学等校企深度合作项目，可以更好地促进教学改革。具体又可分为公校民营模式、学校能力建设模式。
（1）公校民营模式公立学校民营是教育局与私人机构签订合同，将公立学校的整体运行或某些方面的运行承包给私人部门。其中，合作的私人机构可以是私营企业、口碑良好的周边学校或者大学等，公立学校继续保留公有和公助的属性。合同中对预期的教育质量及评价方法、学生表现、授权教学课程等方面的行为准则都作出具体要求，并设置考核标准，运作得当可显著提升教学成果。
（2）学校能力建设模式学校能力建设计划即指由私人合作机构提供教师培训和课程发展的计划，政府方（含公立学校）购买私人机构专业化服务，是深层次合作的一种供给模式。学校能力建设是最容易通过契约形式建立的一种PPP模式，涵盖的形式多种多样，包括课程建设、教学支持、管理培训、教师培训、教材提供、网络开发、专业联系等。目前国内很多教育机构提出与地方政府、公办学校合作提供教育管理服务就属于此种模式。
2交易结构
项目建设合作内容不同，交易机构也不同，根据上文提到的两种模式，下面交易结构以高校 PPP 模式中最基础的BOT（建设-经营-移交）模式为例，同时以准经营性基础设施（学生食堂、学生公寓、体育馆、浴室、对外接待中心、校内超市、地下车库、商业服务类用房等）及非经营性设施（教学设施、行政设施、教辅设施、给排水、校区道路、园林绿化、水电暖等基础设施）作为建设内容；设计、投资、建设、运营作为合作内容进行设置。
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十条规定，项目实施机构由政府或政府指定的相关机构担任，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可以作为项目实施机构。如公立高职院校PPP 项目实施机构多数为行业主管部门（省教育厅或者市教育局），公立院校作为事业单位，自身也可以作为实施机构，但实践中比较少，除政府本身外，其余两类项目实施机构必须在政府授权下才能开展相应活动。以下以市教育局作为实施机构进行设置。
（1）高校基础设施建设PPP模式
制图/李丹丹
图5 高校基础设施建设PPP模式交易结构
政府授权市教育局为实施机构，市教育局通过政府采购程序选定具有相应投融资能力和运营能力的社会资本。社会资本方投资学校基础建设提供相关非核心内容运营服务（如教学楼维护、校园绿化、物业、食堂等）；政府方保留提供学校核心部分服务，如教学，师资队伍建设等；政府与社会资本方签订长期合作协议，合作内容一般将多种服务打包交由社会资本方，如设计、投资、建造、维修以及雇佣非核心员工等，同时约定社会资本方提供基础设施交付标准及运营标准，合作期内政府方根据合同约定绩效考核标准考核以按效付费。
（2）校企合作PPP模式（包含核心教学部门）
制图/李丹丹图6 校企合作PPP模式交易结构
上述交易结构比较基础，实际操作中根据合作内容可又多种具体设计。如社会资本方可考虑联合体，由教育运营商、施工单位及财务投资人组成，成立的SPV公司负责学校的投融资设计建设、教学计划、教学大纲、教材开发、教学任务、实操实训、考核管理等核心内容以及物业安保、餐饮、宿舍管理等非核心内容运营，学校与私人企业之间以特许权协议为基础，共同参与生产和提供公共产品或服务，有利于政府方引进优质教学资源，但同时需要学校出台相应的教学企业管理办法，既要保障学校的教学运行，同时要保障合作企业的利益。
3回报机制
PPP项目回报机制包括政府付费、使用者付费及可行性缺口补助三种，但今年政策对政府付费项目日益收紧，部分省份甚至禁止开展政府付费PPP项目，鼓励开展自身具有经营收入项目。因此一般采用使用者付费及可行性缺口补助回报机制较为稳妥。
基于高校的准公共产品属性， PPP模式在高校基础设施运用中的收益来源主要为可行性缺口补助。高校基础设施建设PPP项目中的如学生食堂、浴室、对外接待中心、校内超市、地下车库等可以为项目公司提供一定的使用者付费，但远远不足以覆盖其投资成本并取得合理收益，需要政府提供一定的资金补贴，以弥补不足的部分。对高校PPP项目来说，首先不能暴利，但也不能没有利润可言，可行性缺口补助是一种折衷选择， PPP模式在高校基础设施建设的应用中，政府应鼓励并拓宽高校和社会资本方可以使用者付费的范围，如授权社会资本方进行校区沿街商铺的优先开发、开设洗衣房、打印室、地下车库的合作等来弥补学生公寓入住率低带来的亏损，通过降低土地费用、授予项目周边土地的商业开发、投资入股等形式进行弥补前期投入，给社会资本一颗“定心丸”。
4调价机制
由于高校 PPP项目是为广大师生提供公共产品或服务，因此公共产品或服务的价格和调价会直接影响在校师生利益，因此在设计调价机制时，项目公司必须遵守《价格法》等相关法律法规的规定，保证调价机制的合法性，如对后勤生活设施使用的服务性费用调价，需要举行教职工、学生代表参加的听证会，保证在校师生在调价程序中的权利，同时应设立专门的公共账户，政府应要求高校 PPP项目运营阶段所涉及的重要款项必须通过公共账户进出，便于政府实时监控财务状况。有的高校PPP模式项目的市场范围不仅包括在校师生还会接待校外消费者，对于校外消费者的定价，政府可以授权高校允许社会资本方参考市场定价，与在校师生定价进行区分，实行两套价格方案，保证社会资本方的合理利润。本文为睿立方咨询原创，
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