作者：锦天城律师事务所 刘飞 合伙人律师 朱宁馨 律师
【PPP项目合同系列谈】之一“合同主体”
PPP项目合同是PPP项目的核心和基石。它是PPP项目交易结构、风险分配机制、各方商业计划和利益的最终落实，是各参与方主张权利、履行义务的根本依据，也是PPP项目全生命周期顺利实施的重要保障。
我国正处PPP盛世，PPP项目百花争艳，让人感到“乱花渐欲迷人眼”，各种纷繁复杂的声音也接踵而至，仿佛“剪不断、理还乱”。思虑再三，虽业务压力繁重，我们决定还是静下心来、抽出时间，对PPP项目合同进行从头至尾的梳理解读，或适时针对国内实际案例进行合同解构和分析，亦或适度对国外相关经验进行介绍和比对。我们希望，这一方面能够促使我们对多年的PPP执业经验做出系统总结和沉淀，另一方面也可以抛砖引玉、供各位读者参考体会。
《PPP项目合同系列谈》将逐步分篇拟就，初步计划每两周推出一篇。由于学识和能力有限，一定会有疏漏或偏颇之处，我们非常欢迎各位读者提出自己的意见、建议，甚至是不同观点，诚挚欢迎您的拍砖。对大家的宝贵意见，我们将认真收集、整理，并作为进一步完善和深化合同解读的指引和参考。
“不积跬步无以至千里”，“水滴石穿、水聚成河”。 我们本着务实的态度和专业的作风，希望在我们逐步拟就和推出《PPP项目合同系列谈》的过程中，我们自己，以及每一位参与阅读、互动的读者，都能有所获得、有所感悟、有所长进，如果有幸能对我国PPP模式的健康发展奉献微薄之力，那更是“善莫大焉”。
——刘飞
《PPP项目合同系列谈》之一“合同主体”
PPP项目合同的合同主体为政府主体和社会资本主体，而社会资本主体则可以是社会资本方或为项目专门设立的项目公司。
法律文件 | 政府方 |
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，以下简称“财金[2014]113”。 | 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。 公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。 |
《PPP项目合同指南（试行）》，以下简称“项目合同指南”。 | 本指南中，政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。 |
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，以下简称“发改投资[2014]2724”。 | 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。 项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理……以及评估论证等内容。 |
《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》，以下简称“通用合同指南”。 | 签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。 |
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，以下简称“特许经营管理办法”。 | 县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。 |
从上表中可以看出，财金[2014]113、发改投资[2014]2724、特许经营管理办法都首先规定了项目实施机构，进而规定项目实施机构应作为政府主体与社会资本主体签订PPP项目合同，而项目合同指南、通用合同指南则直接规定了PPP项目合同的签约政府主体。
（1）发改投资[2014]2724与财金[2014]113中关于实施机构范围的差异？
从上表中可以看到，发改投资[2014]2724、财金[2014]113中关于实施机构范围的规定存在一些差异，相比与财金[2014]113规定的“有关职能部门或事业单位”，发改投资[2014]2724规定的实施机构中还包括“行业运营公司或其他相关机构”。而《第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》财金函[2016]47号附件《PPP示范项目评审标准》的规定“国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的不再列为备选项目”，也就是说财政部文件并不认可国有企业和融资平台公司作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。
依据参与PPP项目的经验，由于行业运营公司（国有企业或融资平台公司）实事上的企业身份，由其作为项目实施机构存在利益交叉错位、协调能力不足、无法代表政府主体履行相关职权等问题，总体来说不利于项目实施和PPP项目合同的执行。而相较来看，政府职能部门（行业主管部门）具备天然的政府属性优势，同样了解行业特征和标准，更适宜作为政府主体履行相关职权，因此应优选考虑作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。但是，对于一些地区由于历史原因而导致的特殊情况，比如某地并未设高速主管部门而一直由高速公路公司代行职责，也可适当考虑因地制宜、特事特办。
（2）当地人民政府是否可以作为政府主体签署PPP项目合同？
虽然发改投资[2014]2724、财金[2014]113与特许经营管理办法均规定应由实施机构作为政府主体签订PPP项目合同，但无论PPP项目的实施机构是否直接为当地人民政府，鉴于项目合同指南和通用合同指南均在政府方的签约主体中明确包括了“政府”，且实施机构的权利来源也是人民政府，因此当地人民政府理应可以作为政府主体直接签订PPP项目合同。在某些PPP项目中，由当地人民政府直接作为政府主体签订PPP项目合同也会增强社会资本和金融机构参与的信心。但值得注意的是，由于政府本身没有足够的能力、资源和精力监管和实施具体的PPP项目，因此即便由政府直接签订PPP项目合同，也会在合同中授权具体的职能部门或事业单位代位履行相关职权。
（3）政府方主体出现机构调整如何处理？
由于PPP项目合同的实施期限至少在10年以上，期间可能会遇到政府职能机构调整的情况导致原本的实施机构不再享有相关职能，考虑到这种可能性，我们通常会在PPP项目合同中就政府签约主体机构调整时的延续或继承方式作出相关约定。
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