摘要:供给侧结构性改革宏观背景下，为适应经济社会发展需要，充分发挥市场在资源配置中起决定性的作用，在水利基础设施领域引入社会资本有利于缓解政府财政压力，加快转变政府职能，提高水利基础设施的供给效率和运营效率。本文通过梳理水利工程项目特性和政府直接投资水利工程的弊端，结合PPP模式的内涵和优势分析PPP模式应用于水利工程的动机，在此基础上提出将PPP模式应用于水利工程的政策建议。
关键词：PPP 水利工程 社会资本 政策建议
0 引言
水利工程作为关乎国计民生的重要基础设施，在国民经济和社会发展中的作用愈加重要。纵观我国水利事业的发展历程，政府部门在水利工程的建设中一直居于主导地位，然而实践表明这种建设管理模式存在的弊端日益明显，迫切需要引入一种新的建设管理模式来改善水利事业的发展。鼓励和引导社会资本和政府深度合作，增加水利公共产品有效供给的PPP模式由此应运而生。PPP（public-private-partnership）是政府和社会资本为提供公共基础设施和服务而形成的长期合作伙伴关系，近年来我国在城市交通、水务、廉租房等基础设施领域引入PPP模式取得了一定成果。在水利基础设施领域，学习和借鉴相关领域引入PPP管理模式的经验是顺应时代发展的需要。
1 水利工程项目投资现状特点分析
1.1 水利工程的项目特性
（1）水利工程外部性和公共性强。水利工程的建设会对社会和环境造成巨大的影响，既可以有利于民生，产生正外部性，如防洪抢险、防涝抗旱、庄稼灌溉和水产养殖等；也可能会造成植被淹没、居民迁移和环境破坏等负外部性。
（2）投资周期长，不确定性大。水利工程建设涉及面广，在众多因素的影响下要想有效控制成本难度大。此外，水利工程建设周期长，期间设计方案的变更多，施工环境相对于其他类别的项目更为艰苦复杂，多在偏远山区，施工进度容易受到自然因素的影响，施工过程中易受到地质条件的影响延误工期。因此，水利工程建设是一个复杂的系统，工程量巨大，投资目标、建设目标和社会目标并存，建设过程中需要各方团队协调配合，合理安排三者有序进行并非易事。
（3）移民等工作难度大，比重大。2014年水利部印发《关于加强大中型水利工程移民安置工作意见》中指出，移民安置是水利工程建设的重要组成部分，涉及面广，政策性强，是一项复杂的系统工程。随着水利事业的快速发展，移民安置投资占水利工程投资的比重日益加大，移民安置的难度也越来越大，维护库区稳定与和谐发展的任务更加艰巨。
1.2 政府直接投资的弊端
传统政府主导水利工程建设，投资主体过于集中，资金来源大部分来源于中央财政支出和地方财政配套，尽管这种情况近几年来得到改善，投资主体开始向着多元化发展，但我国目前仍然没有建立起鼓励和引导社会资本投资水利基础设施的激励机制。资金来源渠道单一，社会资本参与少，且介入存在许多障碍，市场化程度较低，导致水利工程基础设施投资供给不足，缺乏稳定的投入保障机制。多年来，政府投资水利工程一直以防洪建设为重点，虽然降低了洪涝灾害带来的经济损失，但并不能弥补由于水污染和水资源短缺造成的巨大的生态损失，投资结构不甚合理。此外，投资和经营权责不明，在政府直接投资的水利工程基础设施，政府既是投资者又是经营者，政企不分，再加上水利工程运营维护后期持续支出大，政府运营专业能力不强，缺乏社会资本的专业管理经验、管理人才和管理技术，很大程度上影响了水利工程基础设施的运营效率，弱化了水利工程的基础地位。
2 PPP模式应用于水利工程的动机
2.1 形成约束机制，改变公共供给方式
水利工程应用PPP模式，政府部门不再承担项目建设实施的具体事宜，且与社会资本形成相互制约，从制度上排除了权力寻租和暗箱操作，一定程度上可从源头上预防工程建设领域的腐败。其次，PPP模式本质上是政府部门与社会资本的契约关系，双方签订协议，通过契约实现目标一致、利益共享和风险共担，从而形成契约约束。除此之外还有预算约束，财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中，明确指出政府每年全部用于PPP项目的财政支出占一般公共预算支付比例应当不超过10%。
PPP模式作为一种公共供给方式，政府部门和社会资本实现深度合作，共同成立特殊目的实体（SPV）。作为公共服务和公共产品的主要供给方，政府部门需要同时实现三个方面的转变：供给产品由过去的重基建轻服务转向侧重公共服务；供给体制由政府直接投资转为政府与社会资本合作；政府职能由过去的投融资决策者转为服务提供的监管者。现阶段由于政府财政压力过大，水利工程方面基础设施的提供存在很大的问题，PPP模式应用于水利工程建设，正好可以改善目前经济发展中水利基础设施方面供给的不足，满足社会对公共产品和服务的需求，以达到经济发展的平衡。
2.2 发挥市场作用，促进政府职能转变
政府部门作为公共产品和公共服务的主要供给方，水利基础设施公共物品的属性导致长期以来政府在其建设管理中长期居于主导地位，这种模式中存在着效率低下、贪污腐败、浪费严重和风险巨大等诸多弊端。随着经济体制的改革，市场经济的不断发展，这种不适应经济社会发展需要的建设管理模式也应该尊重发展规律得到改善。党的十八届三中全会提出要充分发挥市场在资源中的决定性作用，十三五规划也指出要深化行政管理，进一步转变政府职能。PPP模式是一种公共部门和社会资本的合作模式，政府想要吸引社会资本投资基础设施的建设管理，就必须转变传统的主导角色，将社会管理者、服务者、监督者、以及合作者的角色有机结合起来。
加快转变政府职能，发挥市场配置资源的决定性作用，具体来说可以采取建立健全社会资本保障机制、根据项目属性制定参与模式等方式，鼓励和引导社会资本积极投入水利工程建设。对于经营性的水利工程项目，政府投入应该逐渐有序退出，优先考虑社会资本投入，并以社会投入为主，适当引进国外资金；对于准公益性的水利工程项目，政府需要制定优惠政策，如项目捆绑、价格补贴、延长特许经营期等方式保证社会资本的正当权益，以吸引社会资本的投入。
2.3 转变投资模式，提高资金使用效率
水利工程规模大、工期长、公益性强的项目属性，再加上水利工程资金需求量巨大，单纯的依靠传统的融资模式难以满足水利工程建设的需要。政府为弥补财政投入不足，就必须要拓宽渠道筹集资金，激发市场活力和社会创造力，建立水利投资稳定增长机制，充分利用社会资本。发改农经〔2015〕488号《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》的提出，适时加快了PPP模式应用于水利工程的进程。水利领域的传统政府直接投资模式存在政府与市场的关系不顺、多头管理、重建轻管、违规违纪等问题，这严重影响了国家水利财政资金的使用效率。PPP模式充分利用市场机制，建立多主体、多渠道、多形式的投融资机制，一方面吸引社会资金的参与，让财政资金发挥四两拨千斤的作用，从而扩大财政资金的效能。另一方面市场机制的杠杠作用还可以刺激社会节约成本，增强资金配置的科学性，从而提高财政资金的使用效率。
2.4 引进社会资本，减轻地方财政压力
近年来地方政府债务规模增长迅速，财政缺口大。2015年地方政府债务余额限额为16万亿元，一般债务余额限额占60%，专项债务余额限额占40%。由此可见地方政府进行基础设施建设的财政压力依然很大，急需引入社会资本。
在传统投资模式下，政府在项目立项阶段就需要投入资金，回收资金要等到项目建成投产之后，然而水利工程建设周期很长，少则三五年，多则几十年，在这期间政府需要承担巨大的财政压力。而在PPP模式下，社会资本负责筹资、建设、管理，特许经营期结束后，政府直接购买由社会资本提供出来的产品和服务。而在PPP模式的三种付费模式下：政府付费模式，政府不需要支付从建设伊始到服务产出因资金不足而增加的融资利息；可行性缺口补贴模式，使用者付费无法覆盖社会资本的运营和投资费用，虽然需要政府提供部分补贴，政府也可以选择分期付款，减轻一次性全额付款的压力；使用者付费模式，费用直接由最终使用者支付。无论选择以上哪种情况，PPP模式都很大程度上缓解了政府的财政压力。综上所述，社会资本的参与不仅可以增加项目的资本金数量，弥补财政资源的不足，使原本缺乏资金的项目得以实行，还有利于提高资金利用率、降低资产负债率。
2.5 融合先进经验，提高公共供给效率
相比于其他合作模式，由于PPP模式可以使得社会资本在项目前期阶段就介入，双方合作始于项目的可行性研究阶段，这使得社会资本与政府或有关机构在项目的论证阶段就能共同商讨项目建设过程中应采用的技术方案和项目生命周期中的风险分配问题，有利于引入社会资本的先进技术和高效的管理经验，从而有可能采用较新的施工工艺和工法，有效控制并降低项目的整体成本，缩短建设周期，加快建设进度，保证项目能按期完工，从而提高项目的运行效率和服务质量。PPP模式下项目的风险由政府部门和社会资本共同承担，形成战略联盟，减少单独由政府或社会资本投资的风险。社会资本营利性法人属性使得其投资目标明确，因此社会资本会为了提高项目收益尽可能压缩项目成本。同时，由于政府部门对项目拥有一定的决策权和控制权，社会资本在政府部门的约束下首先必须达到契约要求的产品质量和服务质量，维护了公众的公平与利益。最后，PPP模式鼓励社会资本投资基础设施建设，潜在的社会资本之间的竞争会促进整个行业降低项目成本、提高投资效率。
2.6优化风险分配，促进项目长效运营
传统模式下，基础设施的建设与管理都由政府部门负责，由于政府部门缺乏专业的管理团队，不免会出现设施的不管或管理混乱的情况。PPP模式下，政府和社会分工明确，政府可以根据项目属性采用BOT/BOO/TOT等模式与社会资本合作，社会资本负责项目的投资、建设、经营和管理。相对而言，社会资本会更加专业，在项目投资前期，社会资本会更加准确地判断项目是否可行，一定程度上能降低投资风险。在特许经营期内，社会资本负责项目的运营和管理，通过发挥社会资本专业管理和创新能力等优势，有利于保持项目的长效运营。
3 PPP模式应用于水利工程的政策建议
3.1完善补偿机制，保证社会资本合理回报
3.2加强部际协调，实验多种资源补偿模式
水利工程多属于准经营性基础设施项目，政府要进行财政补贴，就需要有政府预算保证，会增加财政压力，如果政府以资源进行补偿，通过授予土地、矿产、旅游、物业、广告等资源开发的权益对社会资本进行补偿，则可以不增加财政压力就实现财政补偿的目的。值得注意的是，我国的土地管理一直非常严格，土地制度实行公有制，政府代表国家管理土地，用途管制是土地管理的核心。此外，土地管理法对土地的转让方式均有清晰的规定。因此，水利部、住建部、国家能源局等行业部委和国土部门应加强部级协调，在合法合规的前提下，实验土地资源补偿模式和其他资源补偿模式。
3.3坚持建设程序，梳理操作层面应用障碍
财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）（简称《操作指南》）从政府采购公共服务的角度将PPP模式的操作程序分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。五个阶段按照PPP项目操作逻辑前后连接，形成完整的PPP项目采购流程。但是，操作程序不能代替PPP项目的建设程序，PPP项目的建设程序的本质在于揭示PPP项目的内在客观规律，它是不以人的意志为转移的规律，而遵循这种内在的客观规律是确保PPP项目成功的关键，同时也是开展PPP项目管理的基础。笔者建议水利工程推行PPP模式应坚持基本建设程序，理清PPP项目建设程序和操作程序的关系，梳理操作层面应用障碍，确保各部委的操作层面文件没有冲突。
3.4提倡效率优先，加强多方协同项目监管
相比国外，PPP较成熟的英国PPP项目占整个公共服务项目的比例不超过10%，而推广PPP已多年的日本，其PPP项目比重甚至不到1%。我国PPP模式的推广应有所试点和重点，水利基础设施领域应平稳推进PPP项目的合作数量与合作范围，以防止出现全国一窝蜂地盲目追求发展水利PPP项目的数量。水利工程应遵基本建设规律，慎重评估PPP模式应用的可行性、必要性和投资、建设运营的效率，确保项目的效率能够得到提升。
目前，我国基础设施领域PPP项目的监管还处在运行阶段，主要采用政府直接监管方式，同时运行阶段的政府直接监管也没有形成科学的体系，监管机构的独立性不强；监管立法不能做到面面俱到，针对性不强；以担保和保险监管为主要监管约束方式的市场机制监管尚未建立。相关研究成果提出多方参与的PPP项目协同监管模式设计可以从两个方面来考虑：宏观上的行业监管与微观上的项目监管。行业监管主要侧重于决策监管、准入监管、价格和服务监管等，并制定相关法律法规，完善特许经营制度，对社会资本参与基础设施领域的项目建设进入实行必要的进入和退出监管。微观上的项目监管则是从PPP项目的全寿命周期出发，在不同的阶段由各相对应的监管参与方发挥各自的监管职能，通过实现项目从项目发起到项目特许经营的各项项目目标，进而实现政府、社会资本、社会公众的三方目标。
3.5考虑项目类型，决定是否选用PPP模式
根据项目的目的或者项目服务的对象不同，我国的水利工程有以下几类：一是防止洪水灾害的防洪工程；二是灌溉和排水工程，也称为农田水利工程，主要是为农业生产服务的，目的是防止旱灾、涝灾、渍灾；三是可以把水能转化成电能的水力发电工程；四是航运和港口工程，为创建和改善各种航运设施和航运条件服务；五是城镇供水和排水工程，其主要功能是为生产生活用水提供服务，将城镇日常生活产生的污水以及自然雨水进行处理，并排入自然蓄水生态中。另外，还有一种水利工程被称为综合水利工程，集防洪、发电、航运、灌溉等多种工程功能于一体。
根据相关研究成果，可销售性理论可以为判断水利工程PPP模式适用性提供依据。水利工程是否适用PPP模式或者适用PPP模式的程度受可销售性理论提出的指标值的影响，可通过对这些指标值的评价得出相应结果。竞争性作为正效应指标与水利工程PPP模式的适用性是正比关系，竞争性高的水利工程对PPP模式的适用性也相对较强。排他性作为正效应指标，与竞争性对水利工程PPP模式适用性影响具有同样的效果。沉没成本与规模经济是负效应指标，其值越低，企业参与兴趣越高，即PPP模式越适用。协调性作为企业是否参与某个水利工程的判断标准之一，对水利工程是否采用PPP模式有一定影响。协调性高的水利工程使用PPP模式成功几率也较高。外部性和社会目标也是重要考虑因素。
3.6考虑项目属性，选择高匹配度操作模式
水利PPP项目除了具有其他PPP项目的一般特征外，投资额大、建设周期长、工程施工条件复杂、投资收益率低、项目运营受外界约束大等因素导致项目整体实施难度大，项目成功度低。PPP作为新兴的建设管理模式，包含了一系列具体的操作模式，如BOT/BOO/TOT/BLT等，每种具体的操作模式具有其应用的一系列特点。因此，有必要对其进行充分的研究论证，结合具体的水利工程的特点和项目属性，选择高匹配度的操作模式，使之能在我国水利工程领域得以发挥作用。
参考文献略。
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