在政府和社会资本合作（PPP）模式盛行之下，政府如何既扮演好项目参与方的市场角色，又履行好监管者的职责？
笔者以洛阳道桥工程PPP项目、洛阳市东南环城区域城镇化建设PPP项目等为例，解读洛阳PPP模式中政府监管的具体实践。
除去因公共利益所需的介入权，PPP项目政府监管应在不影响项目正常实施的前提下行使，并且必须要有明确的限制，否则将会违背PPP项目的初衷，将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上。
在PPP项目中，政府监管不是单纯的监管职能，在设计PPP项目的基本交易结构和商业模式时，如何履行政府职能也应是考虑的因素之一。
如在洛阳道桥PPP项目架构设计之时，将道路、桥梁建设、配套绿化、污水、雨水、电力电缆沟等及各类配套支管线（井）、路铭牌等附属工程的建设、运营维护，交通设施建设维修管理，路灯安装维修养护，道路保洁等均纳入整个PPP项目范围之内，以及政府不参股项目公司等的考虑，其中也有便于政府监管和清晰责任的初衷。
PPP项目从建设到运营的各个实施阶段，为了能够更好地了解项目进展、确保项目能够按照合同约定履行，政府通常会在PPP项目合同中规定各种方式的监督权利，这些监督权散见于合同的不同条款中。
如洛阳道桥工程PPP项目、洛阳市东南环城区域城镇化建设PPP项目的《项目合同》中均约定：
甲方（项目实施机构，下同）有权随时检查乙方（项目公司，下同）的建设是否符合本合同的要求；但甲方是否监督、检验本项目建设工程均不能减免乙方在本合同下的任何义务。即甲方的监督权。
乙方在建设期内应向甲方提交每月建设工程进度报告，该报告应合理、详细的说明已完成的和进行中的建设工程情况以及甲方合理要求的其他相关事项。即甲方有权审阅项目计划和进度报告。
在不影响乙方履行本合同项下义务的情况下，甲方有权在工作时间内检查乙方或承包商的质量控制检验或质量控制方案的执行情况，以保证乙方工程的任何部分均符合本合同的要求。乙方须对此项检查予以协助。即甲方有权进场检查和测试，以保证项目质量。
甲方有权对乙方的采购活动进行监督。项目涉及的园林绿化、路灯、景观亮化和交通管理设施等专项工程，乙方在实施前应将项目方案报送甲方，甲方书面同意后方可实施，否则造成的一切损失由乙方承担……乙方可通过竞争性方式选定运营维护承包商，负责本项目的运营维护。乙方选定或更换运营维护承包商须取得甲方的事先书面许可。即甲方有权对承包商和分包商的选择进行适度管控。
在运营维护期间，乙方应确保：对运营、维护和修理项目的情况进行详细记录；准许甲方在给予合理通知后于正常工作时间对其运营维护情况进行检查并查阅和复制上述记录。应甲方的要求，乙方应在十日内提供：自商业运营日起，在每个季度结束后的十个工作日内提交的一份关于项目运营和维护的报告；严重事故报告；甲方认为必要的任何其他运营和维护资料和信息……即甲方有权审阅运营维护手册和有关项目运营情况的报告。
除了上述以外，洛阳PPP模式项目的《项目合同》中也约定中期评估，绩效考核、按效付费，重大事项的审批规定，移交验收，移交质量保证期等，这些也是政府行使监督权的重要内容。
除了上述的监督权，在洛阳PPP模式项目之《项目合同》中，也赋予政府方在特定情形下（主要是项目公司违约）直接介入项目实施的权利。如上述合同中约定：
乙方出现下列情况之一的，则甲方有权指定第三方取代乙方承担项目的任何必要的建设，以便实现完工：书面表示放弃项目；被视为放弃项目建设；项目建设失败。甲方介入建设后，乙方应与甲方及其指定第三方合作，向其提供所有合理的协助，以确保项目的建设和完工。甲方介入项目的建设，不应被视为根据本合同受让了项目资产或承担了乙方的义务。除本合同另有规定外，甲方及其指定第三方介入建设所产生的一切费用和风险由乙方承担。甲方有权在向乙方提供详细的费用和支出记录后，从履约保函项下提取该部分款项。
如果甲方认为：乙方未能按照本合同的规定运营或维护项目；乙方在收到甲方通知后的十四(14)个工作日内未能就上述情况进行补救；则甲方有权介入项目运营和维护工作，费用和风险均由乙方承担。乙方应准许甲方及其指定代理人及其使用的必要工具、设备和仪器进出本项目。
同时，双方还约定，如果甲方的介入仍然无法补救乙方的违约，甲方有权终止项目合同。
除上述项目公司违约情形下的介入权外，如果政府为了公共利益和公共安全，介入项目以解除或行使政府的法定责任等特定情况下，政府方可以选择介入项目的实施。
在此种情况下，如果项目公司的任何义务或工作无法履行，这些义务或工作将被豁免；如果是采用政府付费机制的项目，政府仍应当按照合同的约定支付服务费或其他费用，不论项目公司是否提供有关的服务或是否正常运营；因政府方介入引发的所有额外费用均由政府承担。
（作者系北京财指南咨询有限公司总经理）
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