注：经作者允许转载自《项目管理技术》2017年第五期
作者简介：
吴迪 东南大学建设与房地产系
袁竞峰 东南大学建设与房地产系
李薇 东南大学建设与房地产系
王曦纯子 江苏睿致诚工程咨询有限公司
不同补贴模式下的轨道交通PPP项目风险分配机制对比
Comparison of risk allocation mechanism for rail transit PPP project under different subsidy modes
随着PPP模式在轨道交通项目领域的推广，如何根据不同项目的实际情况制定风险因素分担准则，一直是各方研究的难点与重点。在分析政府部门对项目公司或社会资本方三种补贴模式的基础上，对轨道交通PPP项目主要的39种风险因素进行分担对比。特别是项目的运营阶段，分析了因补贴模式不同而导致分担方式不同的风险因素。研究结论对轨道交通项目在不同补贴模式下的风险合理分担具有借鉴和指导意义。
轨道交通PPP项目；政府补贴模式；风险分担
为满足城市扩张的要求，缓解公共交通压力，近年来对轨道交通项目的投资急剧增长。我国城市轨道交通在“十一五”末期通车里程达到1430公里，“十二五”期间高达3286公里，相比增长1850公里，增幅高达130%。其中，地铁在7种城轨制式中占比约73.4%，居主导地位。中国城市轨道交通协会数据显示，地铁的通车里程数从2014年的2361公里增加到2016年的3172公里，截止2016年末，轻轨、有轨电车和市域快轨运营里程分别达到了233公里、183.77公里、412公里。我国轨道交通领域引入PPP合作模式，不仅可以利用社会资本方投入的资金减轻当地政府财政压力，还可以引入其先进的施工工艺和管理经验，加快为社会公众提供更多更好的服务。由于此类项目收益较为稳定且存在一些政策扶持，吸引了大量的社会资本参与其中。社会资本方相较政府方而言，通常具备良好的激励和约束机制，并且拥有高于市场平均水平的技术手段和高效的管理方法；在对待风险上，也从最初盲目追求高风险、高收益理念转变为理性而客观的利用其自身技术和管理经验获取适当回报的投资思维。因此，对于轨道交通项目，社会资本方拥有强大的投资实力和迫切的投资意愿。社会资本方的回报方式按以下三类划分：一是政府付费；二是使用者付费；三是可行性缺口补助。轨道交通项目投资金额巨大，而地方财政能力有限，完全采用政府付费的方式不可行。其次，轨道交通项目是为社会公众出行提供服务的，考虑到项目具有一定的公益性，票价的收取不能太高，而票务收入是目前轨道交通最为主要的收入来源，光靠使用者付费难以实现项目成本和收入的平衡。因此，该类项目常选用可行性缺口补助，即使用者付费+政府补贴模式。然而风险与收益是相匹配的，本文分析轨道交通PPP项目存在的主要风险因素以及分担方式，针对不同补贴模式提出项目运营阶段的市场风险的分担建议。
作为准经营性项目，轨道交通PPP项目建设投资额常达数百亿，运营维护成本高且投资回收期长。单纯靠经营收入难以弥补项目公司运营的成本，更不用说盈利空间。政府采用可行性缺口补助形式提供价格补贴，可以很大程度上保障项目公司维持稳定的收入现金流，同时可将预期收益设定质押作为增信措施，以获得金融机构的贷款。因此，政府为轨道交通项目提供补贴必不可少，为了激励项目公司提供可靠的服务质量，轨道交通PPP项目常采用使用者付费和政府可行性缺口补助相结合，在以票务收入和商业经营收入为主要来源的使用者付费的基础上，政府补贴其收益的缺口部分，以实现项目公司的正常运作，为公众提供公共交通服务，同时满足社会投资人的合理回报，PPP项目政府补贴模式见图1。不同的政府补贴模式直接关系到PPP项目风险分配和收益回报，合理的补贴模式既能促使项目公司提高服务效率和质量，又能保障项目公司获取合理收益。不同的PPP项目所适用的补贴模式不尽相同，轨道交通PPP项目通常有三种补贴模式：1）按车公里数补贴模式；2）按客流量补贴模式；3）现金流补贴模式。不同补贴模式的优劣势见表1。
1）车公里补贴模式
“车公里”是指每一辆列车运行一公里，按车公里数补贴是指根据一个计算时间内，所有列车运行公里数的总和作为计量基础的补贴，车公里补贴模式如图2所示。车公里数表现了轨道交通给社会公众提供的服务数量，并不能代表给乘客带来的服务数量，按车公里数补贴是政府购买其为公众社会提供的公共交通运输服务量[1]。补贴额与车公里数成正相关，而车公里数受运营服务标准的约束，可以较为准确地预测和计量，并且在客流量发生变动时依然能保持稳定，按车公里数进行补贴很大程度上缓和了客流量预测不准确的风险。
2）客流量补贴模式
“客流量”是指列车运输乘客数量，按客流量补贴则是以客流量为计量基础的补贴。特许经营合同中会约定客流量偏差，即在一定合理限度内的浮动范围（下限A~上限B），如图3所示。
（1）当实际客流量少于预测客流量下限时，其基准客流量与实际客流量差值部分的票务收入由政府承担；
（2）当实际客流量高于预测客流量上限时，超过部分的票务收入由双方共享。
我国第一个使用客流量补贴模式的项目是北京地铁四号线，由于客流量预测不如车公里数稳定可靠，以及该模式尚未形成标准，目前我国使用客流量补贴模式的轨道交通PPP项目较少。不同于车公里数，客流量表现的是客运服务数量，是轨道交通项目提供了公众服务后产生的结果。因此，客流量与轨道交通提供的运营服务质量密切相关，将激励项目公司提供更优质的运营服务。然而客流量并不是稳定的，受外部环境影响较大，并且难以准确预测，即便短期内也可能存在较大幅度变化。一般来说，预测客流量与实际客流量之间的差额越大，补贴额则会越大，轨道交通运营初期客流量较小，补贴额较大；运营一段时间后，当实际客流逐渐接近期望客流量，补贴额逐则步减少，政府补贴呈现“前多后少”的趋势[2]。
3）现金流补贴模式
现金流补贴模式分为两种，一种是政府对项目的可行性缺口补助即支付给项目公司的补贴，称为政府对项目补贴（Government Aid for Project, GAP），又称为运营补贴；另一种补贴模式是政府直接补贴给社会投资人作为合理回报（Return On Social Investment, ROS），又称为收益补贴（如图4）。运营补贴主要是为了避免项目公司财务现金流量表中的累计净现金流出现负数，即项目公司出现现金流缺口，同时保证项目公司的财务生存能力，确保项目公司能够可持续运营。收益补贴则是支付给社会资本的投资回报，保障社会资本方的投资能够获得合理的收益。
不同的轨道交通PPP项目采用的补贴模式不尽相同，若采用固定不变的风险分担方式，则可能会造成项目公司难以运营或政府承担过重的补贴压力，因此，采用不同政府补贴模式对应的部分风险分配应有所不同。在不同补贴模式下实现政府和社会资本方的风险合理分担，在提高政府补贴效率的同时保障了项目的可持续运营。
2.1 不随补贴模式不同而改变的风险分担
作者通过文献研究，结合典型轨道交通PPP案例和具有参考价值的PPP案例分析识别出39种风险因素。其中，37种风险因素的分担方式不随补贴模式不同而改变（见表2）。
政治、经济、法律和社会环境等系统风险不随项目补贴模式的不同而改变分担方式。政治风险和大部分的法律风险、受政策法律影响较大的税收风险、政府财政承受能力风险以及政府信用问题由政府部门承担。相较于社会资本方，政府部门更有能力承担此类风险产生的后果。
汇率变动、社会资本方信用问题、被认为是有经验的社会资本方可以预测到的法律法规变动[3][4]，以及项目组织管理与协调的风险等则由社会资本方承担。由政府部门和社会资本方共同承担的风险包括：利率变动、通货膨胀、合同完备性与变更风险、利益相关者合作和所有的社会、环境风险。
项目对利率变动会设一个增长幅度的上限，特许经营期内利率增长在未超过上限值时由社会资本方承担，超过约定的上限时，政府可通过补贴利率差额等方式予以补偿。
通货膨胀风险是指通货膨胀引起的货币贬值造成项目资产价值和收益缩水风险，或是PPP合同中没有调价条款或调价条款写得过于笼统。通货膨胀率上升会增加投资者在PPP合同中确定的项目收费标准下无法按期收回与其投资所带来的风险，同时也会增加项目公司的运营成本。通货膨胀与经济发展、政治因素等密切相关，是不可避免的，可以在PPP合同中约定随着CPI变动的票价调整机制应对该风险，通货膨胀的风险应由政府方和社会资本方共同分担。
合同完备性与变更风险是因为公私双方在合同中约定的各方职权分配不合理、责任界定不清淅、风险分担不合理以及合同履行过程中随着项目环境变化可能发生的合同变更等因素使得参与方之间合作效率低下，遇到问题相互扯皮甚至难以维持合作关系。这一风险发生的原因就是政府方和社会资本方的责任、权利、义务没有明确分配好，或合同中没有明确约定，可通过在PPP合同中设置再谈判条款，明确约定再谈判的启动要件和程序来应对这一风险。
利益相关者合作风险是指与项目直接或间接有投资或收益相关的各利益相关方之间缺乏沟通或合作基础而导致的组织效率低下或者不合作。这就要求利益相关者各方根据其内部治理机制建立一套完善的组织架构，保证决策、评价和激励机制能够合理有效地实行，同时加强各方之间的沟通和联系，建立多部门组织协调机构。
社会、环境风险主要包括：不利地质条件、环境/文物风险、公众反对和不可抗力。这类风险难以预防，一旦发生只能尽最大可能采取措施减小风险后果的影响，防止危害进一步的扩大。若遇到不利地质条件，政府部门与社会资本方共担风险，给予一定的补偿。政府部门通常希望通过出台环境、文物等的相关保护措施，以引导社会资本方遵循环境、文物保护的要求，这在项目实际实施过程中都由项目公司来控制和实现。环境、文物风险看似应由社会资本方来承担，而事实是，在项目施工过程中若遇到现有方案会导致水源破坏或者遇到文物古迹等情况，需要改变路线或者拆除已经安装好的设施，从而引起项目结构改变导致成本的增加，这时项目公司可以向政府部门申请赔偿。为了减少公众反对，应加强PPP项目立项、采购、确定中标人、过程监管、移交等关键环节的信息公开，确保信息对称，同时也要在PPP合同中明确发生公众反对时的赔偿机制，需清楚地描述不同情况造成公众反对的责任承担以及赔偿的前提条件和程序，最大程度上降低风险给项目造成的影响。根据以往众多项目经验来看，不可抗力都是由双方共担的。一般政府部门会在合同中约定要求项目公司购买保险，不可抗力造成的成本超支、工期延长或偿本付息困难等后果，政府部门应提供一定补助。
非系统风险分为：项目前期准备阶段、施工阶段、运营阶段和项目移交。前期准备阶段、施工阶段和移交阶段几乎不涉及到补贴机制，因此这些阶段的风险分担不受补贴模式改变的影响。项目的前期准备阶段期间的审批延误和拆迁及土地供应风险，政府部门是处在最有利的位置来控制这类风险的，因此由政府部门承担这类风险。招标竞争不充分风险是指由交易结构不合理、竞标者不足，或项目投资条件吸引力不足导致的项目招标失败，此时社会资本方还未参与到项目本身，该风险也应由政府部门承担。项目施工阶段，社会资本方可以通过有经验的管理理念，降低项目设计不合理的可能性；利用其先进的施工技术管理水平，降低工程质量出现问题、建设成本超支、工期拖延和建设过程中出现安全问题的风险。按照风险分担与风险发生责任方相对称，与风险承担者的承担能力相对称的原则，施工阶段的风险主要由社会资本方承担。运营阶段主要包括运营维护风险和市场风险。运营维护风险包括运营维护的成本、线网与站点运营管理、运营期间安全管理、商业运营和技术更新。与施工阶段类似，这部分风险也由社会资本方承担。此外，当项目特许经营期结束时，项目公司需要按合同约定将项目完好地移交给政府方，移交阶段涉及到的风险由社会资本方负责。
2.2 不同补贴模式下的风险分担
项目运营阶段存在的风险因素与补贴模式密切相关，特别是运营阶段的市场风险，包括客流量变化和票价定价调价（见表3）。这是由于社会经济发展、人口增长或法律法规调整等原因引起市场需求的变动而产生的风险[5]。
（1）客流量风险
在轨道交通PPP项目中，客流风险是轨道交通项目中最重要的风险之一，客流量不是简单取决于项目公司经营状况，而会涉及到城市规模、人口密度、公共交通配备情况以及经济社会发展的水平。因此，为了降低项目运营期间客流量的不稳定引发的使用者付费收入低于预期估计值，导致项目公司难以经营下去，通常认为政府部门应保证最低客流量。
在按车公里数补贴模式下，政府补贴以所有列车行驶的车公里数为计量基础补贴项目公司，补贴额=约定车公里数×约定车公里服务价格-基准客运收入-基准非票务业务收入+专项补贴。这种情况下，社会资本方在投标时为了成功中标，就会过于乐观地估计未来客流量；对于政府部门，因为补贴额与客流量无关，只与列车运行公里数相关，那么就不会过多的关心客流量预测的情况。这将会导致预计的基准客运收入偏高，当项目运营时发现实际客流量与约定的预计客流量之间出现差异而产生相关风险时，容易造成项目公司使用者付费部分收入和补贴额收入总和过低而难以继续运营，导致项目重新谈判甚至无法经营被政府回购。这种情况反而会增加项目的实际成本，因此，采用车公里数补贴模式的项目，客流量风险应由公私双方共同承担。
对于客流量补贴模式，是以客流量为计量基础，政府将补贴额支付给项目公司的。以北京地铁四号线为例，随着四号线周边环境的发展成熟，其客流量的增长幅度逐渐变得平稳，增长幅度处于一个较小的范围之内，这种情况下年客流量会比平均人次运营成本与平均人次票价对项目收益的影响更小，对项目收益影响程度较小[6][7]。因此，该补贴模式下客流量风险应由社会资本方承担。
对于按现金流补贴模式，政府部门的运营补贴是支付给项目公司，用以保证项目公司的正常运作；收益补贴则是支付给社会资本方，保障其投资的合理收益。现金流补贴模式下，政府为保证最低客流量，一般会采用两种办法：一是确定社会资本方内部收益率，以预测客流为基准测算出社会资本方收益补贴的内部收益率，通过计算收益补贴收益率与内部收益率之间的差额部分所对应的客流量可推算出政府方应保证的最低客流量。这种方法也表现为公私双方共担客流量风险。第二种方法是假设实际客流逐步下降，逐渐试算，保证每年运营补贴不变的情况下，社会资本方以收益补贴弥补客流缺口，当某一年收益补贴出现负值时，停止试算，此时的实际客流占预测客流的比例，计算出此时的社会资本方的收益补贴内部收益率。无论采取哪种方法，政府部门都给予项目公司正常经营水平下的可持续运营保证和社会资本方合理的利润回报保证。这就要求项目公司在实际运营过程中按约定提供服务，维持一个稳定的经营状况。项目公司正常提供服务情况下，实际客流量与预测客流量差距超过一个限度之外则由政府部门承担。因此，现金流补贴模式下的客流量变化风险是政府部门与社会资本方共担的。
（2）票价定价调价风险
票价定价调价是指由于轨道交通定价不合理，票价调整无弹性、不自由或不及时等导致项目的运营收入不如预期或者其他不利影响。轨道交通项目的票价收入依据CPI拟合指数情况进行变动，票价由政府部门经过法定程序确定。票价调整对政府补贴金额有所影响，当票价增长到一定金额后项目公司将实现收支平衡，政府部门无需对项目公司进行运营补贴[8]。反过来说，不同的政府补贴模式对票价定价调价风险的分担方式有所不同。
电力能源PPP项目的社会资本方可以与政府部门直接签订购买合同，与电力能源等行业的PPP项目不同，轨道交通PPP项目主要依靠运营阶段的票价收入和商业收入。项目资本方提供的服务质量直接影响到公众出行选择，轨道交通项目涉及到社会民生，为了控制公共交通服务的价格水平，保障民众公共福利，票价收费标准通常是由政府部门依据法律法规举办听证会，之后经地方相关主管部门审核并报国家政府机关批准等一系列程序之后才能确定。无论采取车公里补贴模式还是客流量补贴模式，当票价定价调价风险发生时，都没能很好的与该风险相匹配，无法规避该风险发生或减轻风险带来的后果。因此票价定价调价风险应由政府部门与社会资本方共担风险。
若采用现金流补贴模式，在项目实际运营阶段，若实际执行的票价低于合同中约定的票价，则由政府部门采用购买公共服务方式承担票价差额；若实际执行的票价高于合同中约定的票价，高出部分可以用来冲抵政府应支付运营补贴。可以看出现金流补贴模式下票价定价调价风险实际上是由政府承担。
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