PPP项目政府付费计算方法案例分析、算法改进建议
来源：《建筑经济》，作者：潘鹏程，陈红帅
按照财金〔2015〕21号文的分类，针对可用性付费、运营绩效付费以及超负荷使用付费存在的问题，对现有公式提出改进。对可用性付费的改进包括选择合适的基数计算方法、将递增付费改成等额付费；对运营绩效付费的改进为提出年度运营成本的可调公式；对超负荷使用付费的改进为提出其计算方法。
在此，以实例说明财金〔2015〕21号所给公式存在的问题。某项目建设期3年，运营期10年，静态投资12000万元，建设期内平均投入，资本金比例30%,融资比例70%，融资利率4.9%,年投资回报率7%,年度折现率6%(结合行业一般折现率以及地方政府中长期债券3.5%的收益率），合理利润率为7%(考虑到央行5年期以上贷款4.9%的最新利率以及社会资本对投资要求）。年度运营维护成本300万元，并且每年以3%的增长率进行调整。
计算各年可用性付费需要先计算出建设期末利息资本化的投资总额，建设期内每年融资额为12000/3×70%=2800万元，因为融资在一年内均衡发生，所以可以简化为年中一次发生。
建设期第1年利息：I1=2800×4.9%/2=68.60万元;
建设期第2年利息：I2=2800×4.9%/2+(2800+68.60)×4.9%=209.16万元;
建设期第3年利息:I3=2800X4.9%/2+(2800+68.6+2800+209.16)×4.9%=356.61万元。
建设期末静态投资加利息之和：12000+68.60+209.16+356.61=12634.3万元。
第1年可用性付费数额：12634.37×(1+7%)×(1+6%)/10=1432.99万元；
第2年可用性付费数额：12634.37×(1+7%)×(1+6%)2/10=1518.9万元；
依次计算可得第3?10年的可用性付费数额为：1610.11万元、1706.71万元、1809.12万元、1917.66万、2032.72万元、2154.69万元、2283.97元、2421.01万元。
由此可以看出，这种付款方式的前期付款少、后期付款多，不利于政府风险的控制。
１
合理确定可用性付费的计算基数
一般情况下，可用性付费的计算基数包括：工程建设投资、工程前期费用、建设期利息。建设期投资的处理；有两种方法，一种是将建设期利息加到项目总投资上，即利息资本化；另外一种是建设期投资计算利润并将利润力口到建设总投资上。本文认为后者比较合理，这是因为建设期利息资本化只考虑了融资部分的时间价值，没有考虑资本金的时间价值，且利息资本化以融资利率计算，等同于认为社会资本建设期没有收益，与实际不符。
鉴于前少后多的付费方式不利于采购社会资本和政府财政支出风险控制，且会加大政府近期财务压力，为避免由政府补贴额“前期少后期多”模式引发的财政风险支出加大、消除社会资本“前期回款少，收益不确勺定性增加”的顾虑，建议利用工程经济学等额支付系列，资金回收公式计算每年的可用性付费，这样有利于解决t双方在此问题上的矛盾。将递增付费改成等额付费后，每年的可用性付费A可以表示为：
A=P×i×(l+i)n/[(l+i)n-l]
式中，A为项目每年可用性服务费金额;P为项目实际投资额；i为年投资回报率，由投标人报价确定,合作期内不做调整;n为政府付费年限，本项目政府付费年限为10年。
根据案例中的参数信息,计算A=1798.85万元。递增付费和等额付费下的可用性付费比较如表1所示。
与等额付费相比，递增付费方式在运营期的后几年付费金额要大得多,并且一般财政公共预算支出预测值在后f几年更加不准确，根据财金〔2015〕21号第二十五条“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定，等额付费方式更有利于政府财政支出风险控制。这是在实际操作中也是社会资本方和政府方都比较认可的付款模式。
金融去杠杆一波未平，财政整顿冲击再袭。地方隐性融资遭严查，地方与企业、地方灰色融资的边界进一步划清，预计涉及城投平台、产业基金、政府购买等方式变相举债的净融资收缩规模将达万亿级。城投债市场正在经历风险重新定价的过程。
金融去杠杆一波未平，财政整顿冲击再袭，地方政府隐性融资再遭严查。虽然6月12日银监会“334”监管首轮自审报送工作临近尾声，银行等机构稍有喘息。但随着财预50号文（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》）、87号文（《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》）先后发布，财政领域也正在开启一轮监管整顿风暴，地方隐性负债和影子融资是监管重点，对地方融资的冲击不亚于“三套利”、“四不当”对银行系统的冲击，显示出政策层自上而下对防范地方财政风险的高度重视，标志着中国广义财政周期进一步从宽松转向全面紧缩。
1、43号文后地方违规举债乱象死灰复燃，从财政部、审计署通报的地方违规融资案例来看，主要包括4大乱象：
（1）有地方仍顶风违规提供显性或隐性担保。在政策三令五申禁止下仍有地方政府、财政局违规出具回购函、担保函、协调函等，踩越红线；
（2）借产业基金变相融资、违规承诺回购。产业投资基金是由地方出面，联合其他资产组成SPV形式的产业投资基金，目前规模已超3万亿，多采用股权和债权方式，进行夹层或结构化融资，有地方通过注入土地或特许经营权，再以产业基金为主体进行融资，或有地方存在违规承诺回购等变相兜底行为。
（3）借道地方政府购买服务扩大化、泛滥化，进行变相融资。由于PPP项目融资被限制在地方年度预算支出的10%以内，且流程长、要求高，因此有些地区把大型基建、工程项目也通过政府购买服务的方式来融资，由于此前对“购买服务”没有给出负面清单和清晰界定，导致这一渠道呈现扩大化、泛滥化势头，成为近两年一些地方违规举债的重要渠道。从实际融资情况看，有银行反馈通过这一方式放出去的贷款远高于PPP项目贷款。
（4）借PPP项目的变相融资，比如，进行违规担保、承诺、回购安排、过高补贴或定价、承诺固定回报，或者明股实债方式变相融资；违规将PPP项目的资金来源和收益清偿责任，与土地出让收入挂钩、进行土地融资等。
2、财政整肃风暴来袭，50号文、87号文、国务院第4次大督查，严监管步步升级。主要监管内容包括：
（1）50号文：1）禁止地方政府违规担保，开展地方融资担保清理整改。于17年7月31日前清理整改到位；逾期不改的部门、市县政府，依法追究责任人的责任。2）加强平台公司融资管理，不得以公益性资产、储备土地注入平台，不得承诺将储备土地预期出让收入作为偿债来源，金融机构不得要求或接受地方提供担保函、承诺函、安慰函等。3）规范地方PPP融资。不得以借贷资金出资各类投资基金，不得以任何方式承诺回购本金、承担损失、承诺最低收益；不得对股权投资附加额外条款变相举债。4）强调地方唯一融资方式是发行地方债，不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求企业为地方举债等。
（2）87号文主要内容：1）划定政府购买服务“负面清单”，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等基建，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资纳入政府购买服务范围。2）严禁利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相融资，不得利用签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司。3）年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务，不能作为变相增加财政支出的依据。4）各省组织摸底排查，于10月底前报送财政部。
（3）国务院第4次大督查全面启动，覆盖范围更大、力度更强：国务院将于2017年7月派出督查组，选择重要经济指标相对靠后、重点工作任务进度相对滞后、有关问题相对集中的部分地区进行实地督查，不良资产、地方存量债务置换、违法违规融资担保等领域是重点督查对象。
3、财政整顿风暴，冲击影响几何？
1）本轮财政整肃定调高，多部委联合参与监管，落地执行力更严格，标志着广义信用财政宽松周期转为紧缩，预计涉及城投平台、产业基金、政府购买等方式变相举债的净融资收缩规模将达万亿级，下半年基建和PPP项目落地面临更大融资压力，但政策决心的定力很强，即使短期基建和经济面临一定下行压力，政策很可能也只是微调而不会很快转向。
2）虽然土地储备专项债批准发行，有助于地方融资“开正门、堵偏门”，但由于土地储备债属于地方政府专项债额度中的一部分，总体规模有限，没有明显增量资金带动效应，难以完全对冲其他融资通道萎缩的不利冲击，后续再融资仍面临很大压力。
3）土地储备债获准发行后，城投平台通过地方土地注入变相融资的渠道将会萎缩，城投平台的融资能力被大幅削弱。地方政府借道PPP、产业基金、政府购买、明股实债等变相融资大幅受限，城投后续流动性和偿债来源的不确定性风险大大提高。
4）城投、产业基金等与政府举债的边界划分进一步厘清，地方外部支持和刚兑信仰大幅弱化，安全边际大幅弱化，无论对银行等金融机构还是债市投资者，对城投平台、产业基金SPV、政府应收款项等的资金敞口将显著收缩削减.
5）高收益城投债重出江湖，市场情绪悲观唯恐避之不及，但“坠落天使”中也蕴含一定机会。财政整肃来势汹汹，政策风险整体上升，市场对城投板块偏好急速下降，不乏7%甚至8%以上高收益城投债重出江湖，但我们认为城投板块尽管分化加剧，但最终实质违约风险整体仍然不高，一旦出现黑天鹅事件，当地政府积极协调的概率仍然较大，因此价格下挫之下可能蕴含“错杀”的交易机会。
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