国家发改委在《通知》中明确规定：政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券（即“PPP项目专项债券”）是指，由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。这是2015年以来国家发改委推出的第9个专项债券品种，也是国家发改委继PPP项目资产证券化之后，又一次为推动PPP发展出台的重大政策。发行PPP项目专项债券，不仅降低融资成本，还吸纳社会其他成本通过购买债券的方式参与PPP项目，从而减少繁琐的程序，提高融资效率。本文将根据《通知》的内容进行全面的政策解读。
PPP项目专项债券与其他融资方式比较
在我国，PPP项目现有的融资方式主要有贷款、基金、资管计划、资产证券化、专项债券等方式。
项目专项债券。由于PPP项目专项债券鼓励企业，特别是上市公司发行转型债券，这促进PPP项目与资本市场的结合，鼓励了更多社会资本的进入。此外，在效率上，发改委要求加快和简化审核债券，融资效率得以提高。PPP融资模式建立在长期、有关联的合作之上。对于社会资本而言，稳定的投资回报率是其最终的追求；而对于政府而言，平衡风险和收益是其最需要的，所以PPP项目专项债与贷款、基金、资产证券化及资管计划相比具有更加显著的优点。
银行贷款。银行贷款通常用于建造大型基础设施、房地产项目等，借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人，还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入z一般不具备其他还款来源。
PPP项目大多投资规模大、期限长、预期不稳定，传统银行信贷模式难以满足PPP项目融资要求，而且银行贷款一般手续繁琐，需要抵押担保等条件，这也限制了中小企业参与PPP 项目。
基金。基金一般以股权投资、债权投资及股债结合的方式投资于PPP项目。由于基金是投资者资金的集合，PPP项目面临着向投资者返还收益及本金的问题，无法长期满足项目需求。因此，实际操作中通常会要求PPP项目在一定时间内回购等安排来保障基金的退出，不利于PPP项目的融资需要。
资管计划。以保险资金投资PPP项目为例，对标的项目有严格的限制，包括社会资本方需为龙头企业，且主体信用评级不低于AA+，最近两年在境内市场公开发行过债券。满足此类严苛要求的PPP项目屈指可数，并不能使得大多数PPP项目通过此类方式进行融资。
资产证券化。虽然在一定程度上解决了一些社会资本的退出问题，但是资产证券化要求PPP项目建成且已经运营两年以上，这使得PPP项目在前期融资时不能采用资产证券化，只能通过上述传统的方式进行融资，仍然面临上述三种方式中的问题。
综合比较：PPP融资模式建立在长期、有关联的合作之上。对于社会资本而言，稳定的投资回报率是其最终的追求；而对于政府而言，平衡风险和收益是其最需要的，所以PPP项目专项债与贷款、基金、资产证券化及资管计划相比具有更加显著的优点。
各 方 观 点
中国工程咨询公司研究中心副主任武威从完善PPP资金成本形成机制的角度分析指出，目前PPP项目资本金收益率对于政府和社会资本基本是“打哑谜”，通过PPP项目专项债券等债券市场融资可以有效地为PPP项目资金定价，减少信息的不对称性。
国家发改委投资所体制政策室主任吴亚平表示，旅游、养老养生、健康、体育、三农等民生领域，虽然项目投资规模相较之前的基建项目要小一些，但属于“补短板”内容，是当前重点投资领域。这种背景下，PPP项目专项债券的重点支持领域集中在“短板”处。
广发合信产业投资管理公司总经理李茂年认为，PPP项目专项债券的推出主要具有四方面意义：一是有助于借助资本市场的力量，促进PPP项目的标准化和规范化，提升对投资者的吸引力；二是有助于推进PPP项目融资渠道的多元化，改变以往主要依靠银行贷款等间接融资方式的融资格局，逐步降低融资成本；三是有助于提供涵盖PPP项目全生命周期的综合金融服务，满足PPP项目差异化融资需求；四是有助于促进多层次资本市场的形成，更好发挥金融服务实体经济的作用。
北京云天新峰投资管理中心合伙人张继峰指出，PPP项目专项债券发行时间一般比PPP的ABS(资产证券化)要早，不用等到项目运营后，可以极大地支持项目建设期的融资需求，与ABS形成互补。
中国人民大学重阳金融研究院研究员，财政部PPP专家刘英认为，PPP项目专项债券具有发债主体多样、发行形式灵活、发行主体资质对PPP项目影响小、审批效率高及有效期长、发行条件宽、用途灵活、降低融资成本和项目成本等七大优势。然而，她还指出需要规避PPP项目专项债券带来的潜在风险。这些风险主要包括因观念未转变而产生的PPP错用滥用风险、长期投入的公共服务同企业逐利要求的冲突风险、实际协调补偿的风险以及债券本身存在的收益风险。
国海证券董事总经理王学飞认为，国家发改委推出PPP项目专项债券，在满足PPP融资需求的同时，有望通过资本市场和信用体系建设双重力量，促进政府行为规范化和合同履约难等PPP难点问题的解决，进一步推动PPP领域创新发展。
国家信息中心首席经济师祝宝良从经济社会背景的角度指出，我国基础设施投资发展到当前阶段，大型铁路等基建投资所剩空间不大，剩下的主要在公共服务领域。国家发改委专项债品种的扩张（即增加PPP项目专项债券），也显示基建投资重点的转变，同时凸显相关部门在积极拓展投资新领域，这就必然要鼓励社会资本进入基建等民生领域，因此PPP项目专项债券应运而生。
结 论
一方面，PPP项目专项债券是继城市地下综合管廊建设专项债券、项目收益债券及绿色债券后，发改委推出的又一专项债券。PPP项目专项债的实施，使得PPP项目与资本市场的结合更加丰富，同时提高了PPP项目的融资能力，使得更多的社会资本可以参与进来，更为PPP项目债券融资提供指引规范。
另一方面，PPP项目专项债券的实践还是需要许多政策配套，比如发行、准入制度要改变，债券中间的配套措施，比如评级，不能照搬城投债的评级，需要建立新的评级规则。交易配套制度，需要引导惯买城投债的投资者购买项目收益债。
总体来看，随着国家对PPP的重视，各部门、各地区从全局出发，加强协调，完善机制，在推动PPP发展中发挥应有作用，取得更大成效，PPP项目迎来了发展的黄金期。PPP项目专项债券则是解决当前PPP项目融资难、融资贵、融资渠道不畅通等瓶颈的重要方式。
毫无疑问，伴随PPP项目专项债券政策的落地，PPP融资创新时代来临了！
来源： 林业经济网
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