【PPP实用干货】第三批示范项目申报指南

近日来，二十部委联合组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作，并对PPP示范项目评审标准进行了全面的列示，要求各地在2016年7月25日前，提交示范项目申报材料，标志着第三批示范项目的申报拉开序幕，号角已经吹响。面对如此诱人的PPP大蛋糕，地方政府自然不愿错过，跃跃欲试，为了帮助提高申报项目成功入围，本文将基于发起示范项目的初衷，第一、二批示范项目的总体概况和落实情况，并结合 《PPP示范项目评审标准》，为第三批PPP示范项目的申报给出专业的操作指南。

目前，我国的PPP模式正处于起步阶段，各方认识不足，为规范地推广运用PPP模式，财政部发起PPP示范项目，保证PPP示范项目质量，以期形成可复制、可推广的实施范例，发挥引导示范效应，为后续PPP项目的实施操作提供指导和参考，充分发挥PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用。

根据全国PPP综合信息平台项目库数据显示，财政部已成功组织两批示范项目的申报，2014年11月，财政部公布第一批示范项目，总共27个（原本30个，后有3个被移除），投资额1632亿元，包括市政工程、生态建设和环境保护、水利建设、养老、能源、政府基础设施六个领域，且市政工程项目21个，占比最高，多达77.78%，生态建设和环境保护项目2个，占比7.41%，另外四个行业的项目分布较为平均，各有一个项目。

图1 第一批示范项目行业分布占比

政府争相申报示范项目主要是希望借助这一公开透明的平台，在国家的信用和资金支持下，能够吸引更多社会资本的参与，帮助PPP项目落地。下面我们将依托于全国PPP综合信息平台项目库，因暂无移交阶段的项目，故将执行阶段的项目数量与总数相比，对第一、二批示范项目的落地情况进行分析，梳理容易受到社会资本青睐的项目特征。

图3 第一批示范项目所处阶段分布

 截止当前，第二批示范项目已有64个进入执行阶段，签约率31.07%，考虑到PPP项目较为复杂，前期需要进行充分而周密的论证，可能会花费一定的时间，导致大部分项目还处于准备阶段。所以，总体上虽不及第一批示范项目，但远高于入库项目平均不足5%的签约率，充分表明示范项目受到了社会资本的垂青，示范效应初显。

从签约项目行业分布上看，市政工程已有32个项目进入执行阶段，从数量上遥遥领先，交通运输、生态建设和环境保护、水利工程、医疗卫生等行业也不甘示弱，有4个及以上项目完成签约，其他行业未呈现系统性差距。另外，考虑到各行业入选的基数不同，计算得到的签约率呈现一定的分化。如图5所示，科技行业的完成情况最为乐观，3个项目入选已有2个进入执行阶段，另外，旅游、市政工程、能源、文化、养老、生态建设和环境保护、水利建设、交通运输8个行业的签约率也毫不逊色，超过30%。

鉴于示范项目可得到国家层面政策和资金支持，成功落地实施的可能性会大大提高。所以对地方政府而言，示范项目具有很大的吸引力，下面我们先分析地方申报示范项目的动机。

（1） 以奖代补，最高奖励800万

2015年11月，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》规定从2016年起，为支持和推动中央财政PPP示范项目加快实施进度，提高项目操作的规范性，保障项目实施质量，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。表明成功入选的示范项目最高可获得800万的奖励，点燃了地方政府的申报热情。 

（2） 示范效应，贷款更加便利

PPP项目所需的资金量大、周期长，在抵押和担保不足的情况下，金融机构十分谨慎，审慎参与，融资难是掣肘项目落地的关键因素。但考虑到示范项目是经过层层筛选后才突出重围，入选的PPP项目自然具备一定的优势，资质优良，操作规范，更易受到金融机构的青睐。这一点也在现实中得到印证：2016年3月底，中国进出口银行湖北省分行正式批复了对孝感市文化中心PPP项目的贷款项目，金额达10亿元人民币，借助示范项目的标签，孝感市文化中心PPP项目成功实现増信，获得了成本较低的大额贷款，缓解项目的资金难题，辅助项目顺利落地。

考虑到申报示范项目益处多多，竞争势必更加激烈，同时为了优化申报筛选方式，公开评审标准，进一步提升示范项目申报筛选的全面性、科学性和时效性，实现从财政部示范到全国示范的升级，二十部委联合出台史上最严的示范项目评审标准。我们将对其中的要点进行解读，以期为地方政府申报示范项目提供指导。

（1） 定性评审

项目定性评审主要审查项目的合规性，具体包括主体合规、客体合规、程序合规三部分内容。

关于参与主体，代表政府方签署PPP合同的，不能是国企或融资平台公司。因为PPP合同主要由项目实施机构与社会资本方签署，所以此评审标准进一步强化了财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》中“政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”的相关规定，否定了发改投资〔2014〕2724号文关于“明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构”的规定。同时，对融资平台能否作为社会资本方也进行了明确的说明，规定融资平台公司可以作为社会资本方，但需要按规定与政府方划清界线，这也是对财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》精神的进一步贯彻，放开融资平台限制。

关于客体要素，首先明确并不是所有领域均适用PPP，界定PPP的适用范围，仅适用于公共产品或公共服务领域，明令禁止采用BT方式实施，合作期限低于10年，通过固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资等行为，希望借此抑制地方政府滥用PPP，导致PPP沦为传统融资平台的替代。

关于实施程序，示范项目必须按规定完成规范的前期操作：项目必须符合城市总体规划和各类专项规划，新建项目按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作；按照财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证；已进入采购阶段或执行阶段的项目，按政府采购相关规定选择社会资本合作方。有任一不合规项，便不可列入备选项目。

（2） 定量评审

定量评审指标、评分权重及标准分为如下六个部分：

2.1 项目材料规范性（10%），这是项目入库的前提，要求各部门审核把关，确保申报材料真实性、完整性、规范性。

2.2 项目实施方案（25%），此为项目顺利推进的重要保障，要求项目实施方案内容完整，交易边界、产出范围及绩效标准清晰，风险识别和分配充分、合理，利益共享机制实现激励相容，运作方式及采购方式选择合理合规，合同体系、监管架构健全等。

2.3 项目物有所值评价（10%），物有所值评价是我国现行PPP政策的一项核心制度，是判断是否采用PPP模式的决策依据。对拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段要求按照财政部公布的《PPP物有所值评价指引（试行）》开展并通过物有所值评价，确保定性评价和定量评价的方法和过程科学合理。

2.4 项目财政承受能力（15%），开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。因此，必须按要求开展并通过财政承受能力论证，确保每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%，论证方法和过程科学。

2.5 项目实施进度（15%），项目前期准备越充分，实施进度安排越合理，入选的概率越高。要求项目方案论证、组织协调等前期准备工作充分，立项、土地、环评等审批手续完备，所处阶段明确及得到社会资本积极响应，具备在入选一年内落地的可能性。

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