2016年3月31日，由山西省人民政府办公厅颁布的山西省PPP最顶层文件《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》（晋政办发【2016】35号）（下称“35号文”）。受山西省PPP项目研究中心及山西省PPP大讲堂的共同邀请，为详解35号文，参考查阅了自2014年以来财政部、国家发改委、国务院及相关部委相关PPP的规范性文件，就35号文作出解读，期望就教于业内外专家，共襄山西及中国的PPP事业。
一、35号文规定哪些领域及行业的项目要推广使用PPP模式？
35号文规定，今后凡全省新建项目在公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通运输设施，燃气、供电、供水、供热、污水、垃圾处理等市政基础设施、能源、资源与环境生态保护、农业、林业、水利、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、体育、文化、旅游等25个领域（行业）新建项目，优先考虑采用PPP模式。
二、35号文规定存量项目如何导入社会资本转型为PPP模式？
35号文规定，鼓励运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务。届此，有以下要点须把握：
（一）存量项目以政府融资性平台公司顶名运作，政府作为还款担保人，承担着法律上的终极偿还责任。
（二）项目须由政府兜底偿债转换为PPP项目法人公司偿债。
（三）项目转换须严格遵守企业国有资产处置及PPP项目投资的法律及法规和政策性文件规定，进行规范操作，否则，易产生国资流失之嫌。
（四）项目转换中，财政部财金【2014】113号文是抓手和准绳，须严格适用。
（五）项目转换法律策划与设计时，《公司法》与《合同法》是两大法器。
三、35号文规定政府融资性平台公司如何作为社会资本参与本地PPP项目？
35号文针对政府融资平台公司，符合以下条件后，可作为社会资本参与本地PPP项目的投资建设和运营：
（一）须按《公司法》设立及运营。
（二）与政府产权边界清晰。
（三）建立了完整的股东会、董事会、监事会及经理层的决策运营监督治理架构。
（四）承担的债务己剥离后纳入当地财政预算，政府的担保还款责任己转换为财政预算逐年支付，且经过同级人大审议批准。
（五）政府与公司共同公告未未公司不再承担政府举债融资功能。
（六）上述公司与政府的关系通过各类合同己明确了债权债务关系。
四、35号文规定PPP项目前期工作必做的“物有所值评价”和“财政承受能力评估”的政策依据是什么？
35号文规定:
（一）项目的“物有所值评价”和“财政承受能力评估”属于开展PPP项目前期工作的“必修课程”。
（二）项目从识别开始须进行“物有所值评价”，遵循财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）。
（三）政府方委托咨询机构按财改部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金【2015】24号）编制《财政承受能力论证报告》，进行财政承受能力论证。
（四）前述两个咨询报告须由社会第三方独立出具。
（五）前述两个咨询报告出具后，须进行论证及批复。
五、35号文规定的山西省PPP项目的审核流程如何操作？
35号文共规定的八项政策措施中“简化项目审核流程”，具体如下:
（一）全省各级政府须建立PPP项目实施方案联评联审制度。
（二）“PPP项目合同”签订后，同时办理必要的审批手续。
（三）“PPP项目实施方案”中己经明确之内容不再重复审批。
但该项措施存在以下方面亟待完善出台细则，或由各级政府自行具体化:
（一）PPP项目涉及政府的相关部门或机构，如何联评联审？程序是什么？那个部门或机构牵头？PPP项目的归口部门是谁？财政部门与发改部门的关系如何分工与衔接？等等，这些都亟待明确，否则，ppp项目会又增加了审批事项，成为试图解决投资模式变更问题，却增加了审批事项，降低了工作效率，结果事与愿违。
（二）“PPP项目合同”签订前后的审批事项及批准流程须明确。
（三）“必要的审批手续”具体指什么？亟需明确政府的权力清单，明确PPP项目的审批事项和各审批部门。
（四）“ppp项目实施方案”中应明确的具体事项在财金113号文等文件中也只是概括列举了，因此，各领域的PPP项目亟待出台细化措施和具体内容。
综上，在35号文的首项措施“简化项目审核流程”中，只是提出了审批的指引和路经，进行了倡导性或原则性规定，而要使PPP项目的准确而高效落地，使此类涉及行政审批项目不致因审批瑕疵而导致项目或合同留下法律效力质疑，我们乐见尽快出台35号文件的配套政策规定，不使PPP项目成为“镜中花，水中月”，可望而不可及。
六、35号文规定省财政对PPP示范项目进行奖补如何操作？
35号文规定的八项政策措施中的“奖补示范项目前期费用”具体如下:
（一）2016-2017省财政对列入省级PPP示范项目的，按投资总额给予项目的实施单位一次性奖励。
（二）奖励资金主要用于补助可研、物有所值评价、财政承受能力论证等前期费用或相关费用补助。
该项措施存在以下遗漏或亟待完善出台细则:
（一）奖补的额度及比例。
（二）项目实施单位指采购人，还是项目公司？
（三）申请奖补的批复流程及文书是什么？
（四）奖补资金作为财政转移支付，免税吗？
七、35号文规定如何鼓励存量债务转化？
35号文规定的八项政策措施中的“鼓励存量债务转化”具体如下：
（一）以财政部核实确认的2014年末山西省各级政府的负有偿还债务余额中，筛选项目制定债务转化方案和PPP项目实施方案。
（二）债务转化方案和PPP项目实施方案应在按规定审批后组织实施。
（三）2016-2017年，省级财政对实施PPP项目减少政府债务责任的，按当年化解额度给予一定比例的奖励。
尚存在以下遗漏亟待完善：
（一）缺少各级政府债务余额数量或比例必须实施PPP项目转化的刚性规定。
（二）债务转化方案和PPP实施方案缺少较详尽内容的列举性规定。
（三）债务转化方案和PPP实施方案的申请及批复、生效、备案程序及条件是什么？
（四）省财政对2016-2017各级各部门通过PPP项目减少债务余额的奖励标准是什么？
（五）申请奖励的批复流程怎么操作？
面对国内新一轮PPP热潮，它对强调控制地方政府债务、激活社会资本力量、推进供给侧改革，对于基础设施和公用事业服务领域是一场革命，而为迎接和参予这场经济和政治革命，我们的制度安排显然还在路上。虽然步伐踉跄，但方向势必正确，措施务求完善。
八、35号文规定如何统筹利用现有专项资金对PPP项目优先给予补助支持？
35号文规定的八项政策措施中的第四项措施具体如下:
（一）我省各级各部门要着力统筹挖掘现有各种专项资金（投资补助、财政补贴、贷款贴息等）形式筹措资金补助PPP项目。
（二）具体在交通、能源、市政、水利、环保、保障性安居工程、医疗和养老服务等领域项目上。
（三）争取列入省级或国家示范项目，享受专项资金支持。
该项措施体现出以下特征:
（一）各种专项资金类型及形式在现有体制下，是相对封闭的。
（二）争取资金和项目的渠道最终归口在各级财政部门，但项目及资金形式是多样化的，需研究政策和用足政策。
（三）专项资金对PPP项目的补助只限定在列入省级或国家级的示范项目上，市县财政专项资金如何补助未纳入。
由于PPP项目的资金量需求巨大的特点，政府的专项资金补助属于诱导性制度安排，通过一丝一扣、一点一滴的资金累积，引导着通过金融创新的巨量社会资金投入到基础设施和公益项目上来，实现政府的国家治理和社会普遍服务的目标。
九、35号文规定的财政补贴如何纳入中长期财政预算并给予保证？
35号文中规定的八项政策措施之第五项措施具体如下:
（一）对于社会效益较好的PPP项目（价格调整而收入不能覆盖项目成本和收益），同级财政部门要给予补贴。
（二）项目补贴的确定依据是项目运营绩效评价结果，并综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素。
（三）各级财政部门从“补建设”向“补运营”转变，建立动态补贴机制。
（四）将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算和中长期财政规划。
（五）财政补贴等支出方案向同级人大或常委会报告。
（六）PPP项目的国有资本收益及收益分成作为公共收入应上缴国库。
该项措施在执行中应细化:
（一）应给定PPP项目的补贴区间及比例和额度。
（二）进行物有所值评价和财政承受能力评估论证是PPP项目成立的必要条件，而确定的要素明细呢？
（三）向本级人大或常委会报告是前置批准，还是后置备案，应明确。
推进及实施PPP项目，不仅仅需要改革的热情，还需要科学理论的指导和缜密的制度安排，以及严谨务实而勤勉的实务操作，缺一不可。
十、35号文规定的多样化的土地政策是什么？
35号文中规定的八项政策措施之第六项措施具体如下:
（一）对符合划拔用地目录的项目，划拔方式供地，不得改变士地用途。
（二）建成的PPP项目可以抵押，土地使用权不变，PPP合同期满后，连同公共设施一并移交政符。
（三）实现抵押权后改变项目性质应依法有偿方式出让士地使用权。
（四）划拔用地目录以外的项目，应租赁方式取得土地使用权。
（五）以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，市县政府为出资人，市县政府批准作价出资或入股方案即可实施。
综观本项措施，没有亮点，因地方政策须在严格的《土地管理法》及《划拔用地目录》等相关土地法律法规下运行，导致该项措施没有突破性的地方特色。
在推进及实施PPP项目，政府方作为土地资产的职权所有人，决定着以土地为载体的PPP项目的方式及生死和存废。
十一、35号文中规定设立PPP融资支持基金，加大对PPP项目的支持力度，具体是如何规定的？
35号文中规定的八项政策措施之第七项措施具体如下:
（一）山西省政府设立PPP融资支持基金。
（二）山西省PPP融资支持基金与中央财政出资设立的融资支持基金对接进行组合投资。
（三）中央及省融资支持基金通过股权、债权或股权加债权方式投资全省PPP项目。
（四）基金投资项目实行市场化运作和专业化管理。
（五）基金收益采取优先和劣后的投资收益结构，财政出资人承诺劣后收益。
综观本项措施，属于金融基金支持指引，对全省各地设立基金支持PPP项目具有指导意义。
十二、35号文规定的金融服务政策有哪些？
35号文规定的第八项政策措施具体如下:
（一）鼓励金融服务中开展特许经营权质押、资产证券化等金融创新。
（二）推进建立PPP项目资金保障制度。
（三）优化PPP项目的金融服务流程和风险管理体系。
（四）符合“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。
（五）探索“信贷+保险”模式应用于PPP项目。
（六）鼓励社保基金和保险基金运用债权、股权投资及项目资产参与PPP项目建设和运营投资。
（七）引导PPP项目公司利用国际贷款和清洁发展基金。
（八）鼓励PPP项目公司发行公司债、企业绩、票据等市场化融资工具作用。
（九）鼓励社会资本方通过公开产权交易市场流动及退出。
（十）PPP项目公司上市，享受上市奖励政策。
