【案例解读】PPP模式下的政府信用风险

内容摘要：如何协调公共利益与社会资本利益的冲突，是推广PPP模式的一大重要课题。而当这一课题再掺杂进政府履约及诚信问题时，则将变得更为复杂。政府的履约风险究竟是源自于政策调整、政府部门利益调整、特许经营权本身的不确定性，抑或是相关法律法规的不健全，也是一个值得探讨的问题。本文中，笔者将以多年前上海某收费公路建设的BOT项目为例，评述政府信用风险对社会资本方产生的影响，并探讨政府可能会根据公共利益需要做出相应政府行为从而直接或间接对PPP/BOT项目下的社会资本利益产生的影响。

由于我国的新型城镇化建设将带来较大的资金缺口，然而可供政府资金腾挪的空间十分有限，因此，吸引民间资本将是一条重要路径。当下大力推广的PPP模式，在改革开放初期至2000年前后较为热门的表现形式便是BOT（即Built/建设-Operate/运营-Transfer/转移）项目模式，这一模式在彼时是吸引民间资本投入城镇化基础设施建设的重要举措之一。

下述有关公路建设PPP/BOT的案例中，政府行为的不确定性这一风险因素正是社会资本方未能获得潜在收购方青睐的主要原因之一。

项目概况：

上海市市政工程管理局（以下简称“市政管理局”）作为项目发起人拟以政府和社会资本合作模式建设上海郊区环线某段收费高速公路（以下简称该项目为“PPP项目”）。2001年5月15日，A公司与市政管理局签署了《高速公路建设、运营、移交合同》（“BOT合同”），约定通过BOT的方式，由A公司作为PPP项目的建设、运营方与市政管理局合作开发该PPP项目。该标的收费高速公路（“收费公路”）已于2005年初顺利完成建设，并投入运营。

2008年，一家投资公司（以下称“I公司”）拟通过与A公司各股东之间的交易合作，获取PPP项目项下收费公路之运营权（“拟定交易”）。该PPP项目概况如下图所示：

项目运作：

在本案例中，通过签订BOT合同，市政管理局将PPP项目的融资、建设、运营和管理等权利授予A公司，主要内容具体如下：

双方在BOT合同中约定，自PPP项目完工日（即2004年12月31日）次日起起算的25年为“收费经营期”。 A公司在BOT合同下的权利具体为：在收费经营期内，A公司有权收取通行费、牵引费和代为清洁费（但相关收费标准应由上海市政府指定部门统一核定）；A公司可以PPP项目之项目收费经营权质押，获得相应的融资；在PPP项目建设期、收费经营期内，A公司可以土地合作经营的方式取得项目相关之土地合作经营权；在收费经营期内，经市政管理局及其他有关部门的批准，A公司可以在PPP项目的批准用地范围内经营加油站、洗车场等项目；A公司可享受相关政府部门为促进高速公路网建设而在土地、税收方面所制订的优惠投资政策等。

同时，BOT合同中还约定，A公司应承担PPP项目之建设费用；在收费经营期内运营管理PPP项目，并负责相关的维修和养护；并在收费经营期届满时，将PPP项目按约无偿移交予市政管理局。

在本案的PPP项目中，A公司的投资回报来源主要为收取高速公路通行费，此外还有在PPP项目批准用地范围经营或委托经营加油站、洗车场的经营收入。然而，BOT合同双方对于高速公路通行费的收费标准均无定价权。PPP项目路段的通行费收费标准由上海市物价局决定，这便给A公司通过收取通行费获取投资回报造成了极大的不稳定性。

事实上，在BOT合同签订之后、PPP项目进行过程中，市政管理局与上海市物价局（以下简称“物价局”）于2004年12月28日联合发布了《关于降低本市高速公路车辆通行费收取标准的通知》（沪市政计(2004)840号/沪价费(2004)063号），对包括PPP项目路段在内的上海市高速公路车辆通行费收取标准进行了下调。该政府行为已经对A公司于PPP项目下的利益产生了显著不良影响。

A公司曾尝试与市政管理局沟通，以期获得足额补偿。而事实上，市政管理局也的确按约定适当延长了A公司的承包管理期限。然而，市政管理局既无法形成对于物价局调整通行费收费标准的控制，也无法与A公司议定长期的与通行费收费标准的联动补偿机制，以长远地解决A公司的潜在风险。也正是基于这一主要原因，A公司潜在投资方I公司最终决定放弃对与A公司的拟定交易。

在本案例中，无法预期的政策调整不仅影响到了PPP项目下社会资本方获取投资回报，也削弱了其日后寻求再融资或利益转让的可能性。

总结与建议：

2014年以来，国家相关部门连续发文，力推PPP模式。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布，明确提出政府和企业间要分清债务责任，做到“谁借谁还、风险自担”，同时提出要“推广使用政府与社会资本合作模式”。随后，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）发布，提出尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(PPP)发展的制度体系。2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）出台，给出了建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制的指导意见。财政部也在之后跟进，印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），分别给出了推广PPP模式的示范项目和详细的操作指南。

从实例出发，作为国务院点名的鼓励社会投资、推进投资运营市场化的“创新重点”领域之一，市政基础设施项目与PPP模式更加契合。然而在实践中，PPP项目的实际成交额占项目总额的比例却并不乐观。