【建纬观点】小城镇建设中PPP模式的运用及案例分析

在“公私合营”的 PPP 模式中, 其主要目的就是要实现政府部门和私营部门的双赢局面, 并扩展到与最终使用者之间的多赢局面。如何能达到各方多赢的局面, 根据不同地区的具体特点, 找到最优化的方式开展 PPP 合作是成功的关键。不同地区的情况千差万别, 但基本可以按下面的思路考虑,合在一起就构成了 PPP 应用的基本模型。

第一步, 是对小城镇基础设施建设的外部环境,即宏观和微观环境进行可行性论证。

（1）宏观环境是指对小城镇基础设施投融资构成影响的政治、经济、社会、文化等因素, 例如政府的政策是否支持采用新的融资模式进行小城镇基础设施建设; 经济发展是否达到一定的水平使得 SPC 可以以合理的成本筹集到足够的资金; 社会大众是否支持使用有别于传统的投融资方式进行基础设施的建设等。

（2）微观环境是指能够影响小城镇基础设施建设成败的金融市场、技术市场、政府具体操作规程等环境。例如, SPC 在资本市场上能否通过多种方式筹集到资金; 直接关系到筹资成本的基准利率如何; 某项基础设施建设在技术上是否可行; 政府对于 PPP 的具体规则是否便于 SPC 运作等。通过对以上融资外部环境的分析, 可以判断现阶段进行 PPP 筹资的优劣势, 初步决定是否可以进行小城镇的 PPP 模式建设。

第二步, 是对参与小城镇基础设施建设的政府部门和私营部门进行资格评定, 了解它们参与 PPP模式的动机、目标、能力、经验以及它们本身的结构,判断它们是否有足够的能力和意愿参与 PPP 项目建设。

政府方面, 能否达到利用 PPP 提高公共服务的水平, 以及是否还有盈利空间等; 私营部门, 参与PPP 项目是否能够从中获得足够的现金流收回成本, 以及自身的能力、专业背景和以往的经验等等。

当初步判断某项小城镇基础设施建设项目可行后, “公私合营”PPP 模式的合作机制与合作过程便成为决定 PPP 项目最终成败的关键。

PPP 项目中的合作机制指的是政府部门和私营部门在合作过程中决定采用的合作方式是什么, 就是说, 在成立的 SPC内部, 经过相互协调, 合作双方通过谈判明确双方的义务。同时通过反馈机制, 检验合作方是否已经按照达成的契约履行各自的义务。毫无疑问, PPP 项目的风险分析、分配趋向与产品分配, 影响并决定着合作过程和结果。 在具体的 PPP 合作过程中, 大约包括了基础设施项目的启动、政府部门寻找合适的私营部门、成立 SPC、进行项目的论证、设计和建设、建成的项目合作进行运营管理等五个阶段。PPP 合作机制的优势就是在 PPP 的每个阶段, 合作双方都会就责任、权利、义务进行谈判和协调, 以保证每个阶段都能获得成功, 双方的目标能够达成。

第三步, 是对建成的小城镇基础设施项目进行合作机制与效果的评价, 这也包含着两个层次。

首先, 基础设施项目本身的工程质量如何, 是否达到了设计要求。

其次, 检验合作双方在 SPC 中的协作是否达到了双方所预期的目标。通过这些反馈, 可以基本判断出整体基础设施建设的 PPP 模式在治理结构上是否合理, 还需要在哪里进行进一步的改进等。

BOT（Build-Operate-Transfer）模式是指某一特定项目由有关方面授予特许权的投资主体负责投资建设（Build），在一定确切的期限内,该投资主体拥有项目产权并自主地负责项目的经营管理（Operate）,期满回收投资后将项目无偿地转交所政府有关单位（Transfer），其显著特征是“权钱交易,多方受益”。BOT模式在城市基础设施建设领域运用较多,尤其是针对经营性项目及准经营性项目。小城镇基础设施的内涵与城市基础设施的含义是相同的,是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施,是小城镇赖以生存和发展的基础,是国民经济向小城镇地域的延伸,只是小城镇基础设施包括的范围比城市基础设施要小,基础设施的规模较小。在小城镇基础设施中仍然具有一定现金流量能偿还债务的项目,如城镇内街区道路、热电厂、管道煤气等完全可以采取项目融资的方式，用各方面的资金进行建设。成都市小城镇基础设施建设项目也较多的使用了这一手段,并取得了良好的经济和社会效益。

例如:郸县安德镇用OBT手段新建自来水厂和污水处理厂。该镇按照城镇建设总体规划的要求,于2005年7月与四川凌杰实业有限公司签约,规划建设日供水3万吨的自来水厂和日处理污水2万吨的污水处理厂。工程预计总投资7500万元,建设周期12个月,工程建成后,由公司统一管理经营,经营期限为20年,经营期满后由公司移交政府管理或继续签订协议经营,此举变政府投入为公司投入,极大地缓解了政府资金投入不足的问题,同时通过公司化运作的方式,既避免了政府管理粗放、低下的问题,既理顺了政府关系,又转变了政企职能。

青城山镇采用BOT弓I入成都筑海公司投资1.2亿元进行“青城.太平古镇”旧街改造和“长寿新居”建设工作。花园镇运用BOT完成了城镇风貌改造、道路建设新居工程、排水系统、医院、综合市场等项目,很大程度上缓解了启动资金不足的问题。寿安将自来水厂,四级客运站、河滨公园等经营性项目,采取BOT,向民间资金开放,吸纳民间资金投入500余万元。

T-B0D融资模式（BOD是Build-Operate-Develop,T代表Together）意即共同建设、共同经营、共同发展融资方式,其实质是一种创新的BOT模式。与现有的BOT融资模式比较,其创新性体现在能形成政企深度合作,共同发展,在前期的项目选择和项目的建设经营中,企业都有很高的参与度。2005年,安德镇政府确定了打造2平方公里的“中国川菜产业化基地”,主要发展川菜原辅料、调味品以及配套设备的加工与生产的发展思路。但产业园区要起步建设,资金是制约发展的瓶颈,仅凭镇上的人力、财力和市县的支持,显然无法解决,需要引入民间资金。镇政府通过对现有BOT融资模式的分析,创造性地提出了T-BOD融资模式。

T-BOD合作的双方是安德镇政府与四川世创建设投资有限公司。具体由四川世创建设投资有限公司出资成立了安德建设投资公司,与安德镇政府共建安德镇中小企业园。安德公司负责先期进行拆迁安置补偿和基础设施建设,园区配套经营性服务设施建设经营。同时公司作为招商引资主体,负责引进项目进入园区建设发展。安德镇政府拥有安德公司投资的基础设施的所有权,规划主导权,拥有对园区土地使用的管理权,同时也引企业进入园区发展。

运用T-BOD融资建设方式,园区具备双重建设主体,政府与企业结成一个利益的共同体。政府履行规划管理的职责,企业则以商招商,两个主体各司其职,分别发挥各自长处。T-BOD融资模型十分强调共同建设、共同经营、共同发展,目前这种模式的运用已经取得了明显的成效。2平方公里的“中国川菜产业园区”己经形成了承载能力,截止2007年底共引进项目56个,总投资额达28.38亿元,到位资金14.19亿元,建成投产的企业17家,2007年实现工业加值4.08亿元。