康 峰
系江苏现代资产投资管理顾问有限公司（简称“现代咨询”）投融资事业部合伙人、副总经理，现代研究院高级研究员。
2018年2月5日，全国第四批396个PPP示范项目出炉，涉及投资额7588亿元。财政部有关负责人表示，与第三批相比，第四批示范项目呈现三大特点：一是条件更严格，规模更合理；二是向基层项目和重点地区倾斜；三是向重点领域和薄弱环节倾斜。
安徽省宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目作为由江苏现代咨询提供PPP全流程咨询服务的第四批PPP示范项目之一，其最主要特征就是采用了EPC+PPP模式。本期现代咨询将结合安徽省宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目案例，深度剖析EPC+PPP模式，以期引发PPP参与各方在PPP模式理性发展的新阶段继续深入研究和探讨。
一、工程项目管理模式是我国PPP模式应用过程中重要的课题。
PPP+EPC，并不是PPP的一种具体模式。EPC（Engineering Procurement Construction）是一种工程承包项目管理模式，指对工程建设项目的设计、采购、施工进行一体化的承包。PPP+EPC模式是项目投融资管理模式和工程项目管理模式的结合。
传统基础设施项目采用PPP模式时，绝大多数项目都是由社会资本直接承担施工职能的，这是我国PPP模式应用的重要特征，这方面的国际经验也相对缺乏。社会资本既作为项目的主要建设管理方项目公司的股东，又直接承担施工职能，管理和实施的一体化从结构上给PPP项目建设管理带来了很大的挑战。PPP模式推广以来，行业逐步建立了“两标并一标”模式下由实施机构委托工程监理的基本意识，但PPP模式下的工程项目管理模式研究仍然有很长的路要走。
二、政府项目投资控制和设计管理是PPP模式和EPC模式发展面临的共同问题。
PPP项目社会资本采购阶段，一般项目前期仅完成了可研或者初步设计，因此一般都只能采用定额计价的工程造价计价方式。这给我国建筑业造价管理市场化的发展带来了很大的影响，特别是政府建设管理部门，从“清单时代”一下子又退回到“定额时代”。PPP模式下，一般的设计工作和风险的分担体系边界相对模糊，即便是引入投资控制绩效激励机制，因为激励行为范围难以明确界定和施工利润的反向作用，往往社会资本都没有足够的动机做好项目的投资控制和设计管理工作。
EPC模式能够有效实现设计、采购、施工进行一体化的管理，提高建设效率、降低项目建设成本，但是在传统基础设施行业，以投资管理为导向的设计竞赛和总价合同的应用条件较多，传统基础设施行业采用EPC模式的情况下，政府方投资控制和设计管理的难度也较大。
三、利用EPC模式下工程投资可调总价合同和设计监理机制，实现了PPP模式下的高效的政府项目投资控制和设计管理。
宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目采用了工程投资可调总价合同，在社会资本提交的设计方案范围内，除了主要材料价格、主要地质条件等因素，由社会资本承担绝大多数的投资管理工作和风险。同时在设计管理方面，宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目引入了设计监理机制，强化了社会资本从投标设计方案到施工图阶段的设计监督，并且设置了过程中的设计优化的绩效激励机制，保障全过程设计管理中政府和社会资本的边界清晰和管理主动性。
四、PPP和EPC模式的结合，真正让社会资本成为项目全过程管理的第一责任主体。
从PPP项目全过程管理的角度，初步设计和施工图设计是社会资本项目全过程管理的重要基础，而设计管理工作和设计责任的分离往往造成工程纠纷。实施机构一方面希望社会资本能够承担更多的设计工作，实现整体项目质量和效益的统一，另一方面又担心设计管理失控造成投资管理失控，多方面原因造成PPP项目工程投资比传统政府投资项目的工程投资相对要高，所以多数PPP项目的设计工作仍然由政府承担。PPP和EPC模式的结合，真正实现了投资、建设、运营的整合，合理强化了社会资本PPP项目全过程管理的主体责任。
五、充分的前期工作准备和采购流程设置，有效降低EPC+PPP模式下项目的交易风险和成本。
EPC+PPP模式并不适用所有的PPP项目，在传统基础设施行业采用EPC+PPP模式，对政府项目前期工作、政府采购管理、政府决策管理能力都提出了更针对性的要求，对PPP咨询机构对项目全过程管理和投资控制的咨询能力也提出了较高的要求。
宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目中，江苏现代咨询与宣城市住建委紧密合作，实施方案编制和采购阶段开展了多次的专题研究讨论，从采购结果分析，有效实现了项目的交易风险和成本管理。项目实施机构根据EPC设计方案和投资总价的竞争要求，委托设计单位编制了初步设计方案并且对地质情况进行了相对详细的勘察，给社会资本投标提供了合理的投资参考资料，提高了设计方案和可调总价竞争的可行性，降低了社会资本的投标风险及政府与社会资本的交易风险成本，同时为社会资本设置了足够的初步设计方案编制时间，保证了社会资本投标质量。
六、设置公正公平的竞争机制，引入优秀民营企业（牵头）和央企联合体作为社会资本。
传统基础设施行业大型项目可调总价EPC模式案例并不多，在PPP模式下的应用更少，对于EPC+PPP模式，大型央企相对具有更强的风险管理能力，而民营企业相对更追求创新和管理效益的发挥。宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目通过设置公正公平的竞争机制，合理评价各类社会资本的优势，最终龙元建设集团股份有限公司（牵头方）、中铁上海工程局集团有限公司、上海市城市建设设计研究总院组成的联合体凭借相对优秀的投融资管理、设计创新和投资管理能力通过公开竞争成为中标社会资本方。
本次安徽省宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目入选全国第四批PPP示范项目，也是政府和行业对于EPC+PPP模式应用发展的认可，正如开题所言，PPP模式下的工程项目管理模式研究仍然有很长的路要走，EPC+PPP模式也并不是适用所有的PPP项目，但EPC+PPP模式一定是PPP项目全过程管理的重要课题，也共勉建设行政主管部门、实施机构和咨询机构在PPP模式理性发展的新阶段继续探讨研究。
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