【产业基金】PPP与企业融资问题研究分析

（一）PPP 项目融资的含义与特征

PPP 项目融资是政府、营利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，是公共基础设施的一种项目融资模式。PPP 项目融资中融资主体相对较多，企业作为其中的融资主体之一，其必然要对相应融资事务进行妥善处理。一般来说，PPP 项目融资状态下的具体项目具有项目规模巨大的基本特征，由于项目建设所需资金较多，单一企业很难在项目建设资金上实现“自给自足”，企业进行与 PPP 项目相关的融资便十分必要。PPP项目融资本身作为一种较为新颖的融资模式，国内政府以及企业在 PPP 项目融资上的经验相对较少，很多商业银行等传统金融机构对于 PPP 项目融资也持“模棱两可”的态度。PPP 项目融资也是一种融资过程较为漫长的融资，企业在进行与 PPP 项目相关融资尝试时也要付出更多的努力，PPP 项目融资目标达成上的难度也相对较大。

( 二 )PPP 项目融资的优势与劣势分析

PPP 项目融资虽然在实际操作上具有一定难度，但 PPP项目融资本身具有较多优势。首先，PPP 项目是政府与企业合作下的一种项目类型，由于政府的参与，企业进行PPP 项目相关融资时或多或少可以得到政府信用的背书与支持。其次，PPP 模式本身是一个极为自由和灵活的模式，在 PPP 项目相关融资活动开展上也能具有较大的灵活运作空间。最后，PPP 项目本身为实体性产业，诸如建设相关，基础设施建设相关 PPP 项目占比较大，此类项目在盈利具有较好的预期，这也能够为相关企业进行融资提供较多支持和帮助。但也需要看到，PPP 项目融资也具有一定劣势，PPP 项目下企业进行的融资通常要受到项目本身的影响与束缚，PPP 项目本身的特点与特征也会对 PPP 项目融资产生影响。PPP 项目由政府或政府部门直接参与下 , 企业在PPP 项目下进行融资也需要对各方利益进行均衡。

( 一 ) 企业融资渠道依然单一

PPP 融资模式下，企业虽然能够在较多渠道进行融资，但通过对部分企业的实际融资状况进行分析可以看出，传统融资渠道的应用程度依然较好，PPP 项目相关企业在融资上对于商业银行等传统金融机构的依赖程度依然较大。

PPP 项目的运作虽然有较多主体，但实际上只有相关企业需要承担较大的融资压力，大多数企业在实际经营发展中虽然具有融资需求，但在传统融资渠道下其一般性融资需求能够得到较好满足。这一状态下，很多企业的实际融资选择较少，部分企业更是缺乏在其它渠道进行融资的先进经验。PPP 模式下，相关企业在融资上依然对某一融资渠道产生了明显依赖，其便会丧失掉对其它融资渠道进行选择与应用的积极性。但也需要看到，单一融资渠道通常无法满足相关企业在 PPP 项目建设上的资金需求，企业的融资需求无法在单一融资渠道得到较好满足下，企业 PPP项目相关融资的有效性也会降低。

( 二 ) 专业化融资人员较少

PPP 模式下，很多企业之所以在融资上存在具体困难与其企业内部缺乏专业化融资人员有直接关联，由于缺乏专业化的融资团队对 PPP 模式下融资活动进行具体负责，相关企业融资的顺利程度也无法得到保障，PPP 模式下相关项目融资的实际规模较大，在融资上更是需要准备较多的材料，处理好各种融资事务。部分企业在 PPP 相关融资需求的解决上对于传统财务人员的依赖性较为明显，但传统财务人员在PPP 模式下相关项目的融资活动开展缺乏成熟经验，这也会导致 PPP 模式下相关融资活动开展中会存在较多问题。此类问题在专业化程度较低的融资人员负责下更是无法得到对应解决，其也势必会对企业的融资需求满足，PPP 相关项目建设活动开展产生直接影响。很多 PPP 模式下项目相关企业忽视了项目融资专业化人才的培养，这也导致 PPP 项目融资活动的开展无法得到人才支持与保障。

( 三 ) 企业融资收益预期不稳定

PPP 模式下，企业进行融资便会与投资相对应，企业进行融资需求的满足也是为了进行具体的项目建设，项目建设过程实际上也是所融资资金进行投资的过程。尽管很多 PPP项目带有公益性特征，但对于参与 PPP 项目的企业而言，其基本目标依然是获得利润。PPP 模式下，项目相关企业在融资中受到了融资收益预期不稳定这一因素的普遍影响，PPP融资收益预期不稳定势必会影响到投资预期，这也会对相关企业的融资活动开展顺利程度产生影响。例如，很多 PPP 项目建设周期较长，在项目建成后的运营上也会由于政府介入而带有一定行政化管理色彩，这一进程中，某些投资机构或投资人便会对 PPP 相关项目的投资预期产生疑虑。这些因素共同影响和作用下，企业融资收益也会受到较多因素影响。在企业无法对在 PPP 模式下就具体项目的融资与投资进行较好规划下，其实际融资能力便会不断降低。

( 四 ) 融资风险依然存在

PPP 模式下相关企业进行融资中必然会受到相关风险因素的影响，风险本身不能被完全消除，这一情形下，PPP 模式下相关企业的融资活动开展也势必会受到较多风险因素影响和制约。例如，国内当前与 PPP 项目投资、融资相关的法律法规数量较少，且 PPP 项目投资与融资的实际法律规定通常散见于各种成文法或条例之中。由于缺乏完善的法律法规体系予以 PPP 模式下相关企业的融资活动予以指导和规范，企业在进行具体融资时便会受到政策变动风险因素的影响。很多地方政府参与的 PPP 项目时而陷入到停滞装填，这其中资金链断裂这一问题的影响不容小觑。大多数 PPP 项目本身缺乏竞争力，其风险承受能力也相对较低，政府与相关企业在 PPP 项目建设时容易出现相互推诿的状况，这一因素实际上也极容易演变为相关企业在 PPP 相关项目融资时的风险因素。一旦 PPP 模式下相关企业面临的融资风险相对较多，相关企业的融资也无法顺利进行。

本文的话题是产业基金在ppp项目中的运用。随着中国特色社会主义步入新时代，在地方基础设施建设之中越来越应该运用一些创新型的金融工具，其中PPP在我们基础设施项目的运行之中将会起到一个举足轻重的作用。可是PPP的基础的融资工具是非常多元的，其中产业基金是PPP的权益类资金一个融资的非常重要的工具，所以说我们今天的第一讲就是分享产业基金在PPP项目中的运用。

本文分为两个部分，第一个部分将会把产业基金的基础知识向各位做个介绍，究竟什么是产业基金，产业基金的内涵和外延分别是什么？第二部分将会以社会资本角度去讲产业基金发起的一些核心要点。其实在PPP项目建设之中，参与到PPP的产业基金分为两个大类，一个是由社会资本也就是施工企业来发起的，一个是由地方政府来发起的，那么这两种产业基金我们都可以称之为PPP基金，但是这两种发起的过程之中，对于基金的结构、基金的要素和对于基金的核心关键点，比如说有的特别强调的去杠杆，有的强调的是出表，有的强调的是在投资过程中不能做“股+债”，所以说强调的要素是不太一样的，那么今天我们这个第一讲的分享，主要是以社会资本也就是施工企业发起的PPP产业基金为核心的一个要素来去做讲解。

首先我们来看一下不同监管主体视角下的产业基金的分类。产业基金并不是一个法定的准确概念，原则上讲很多人去讲到产业基金，其实这个产业基金呢并没有法律的一个明确定义。很多人所引用的定义是发改委在2006年制定的《产业投资基金管理暂行办法》，但这是该办法的未正式下发之中的一个定义，这个定义指的是一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向确定的投资者发行基金份额、设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组和基础设施投资等实业投资。

那么在这个定义之中，发改委在2006年制定的《产业投资基金管理暂行办法》之中对于产业基金的界定，它的范围是很狭窄的，首先它的运行和今天相似的一点是对于未上市企业进行的股权投资，所以它肯定属于私募股权基金而非私募证券基金，但是该办法中把投资的类别仅仅限定为股权投资，忽视了非常重要的这个债权投资，但我们现行的很多基金其实是“股+债”的一个运行形式，基于此，原来的定义之中把这个投资类别圈得很窄。

另外，在原来的这个定义中，产业基金的本质是一个基金公司，所以说基金的法律主体就圈定为了有限责任公司，但是这一点跟现行的一些基础情况是存在着较大差异的，所以现阶段我们并没有去采用产业基金，即发改委原来所界定的《产业投资基金管理暂行办法》之中对于产业基金的定义，但是大致说来汽车产业基金在本质上它是一个私募基金，那么私募基金的监管主体是谁呢？在2013年以前私募基金的监管主体是国家发改委，那么在2013年开始做了一些专业化分工，于是私募基金的监管归属到证监会，证监会的下设的自律组织叫基金业协会，简称叫做基协，去做私募基金的管理。

2014年证监会发布了私募股权投资基金管理暂行办法，对于私募基金的监管提升到了一个部门规章和法规的高度之上来，但是在现行的产业基金之中，除了被基金业协会所监管的证监会监管下的私募股权基金之外，还存在着两种由政府出资型的产业基金。第一种是财政部在2015年11月12日的文件之中，财政部所界定的政府基金呢是政府投资基金，政府投资基金的定义是由各级政府通过预算安排以单独出资或与社会资本共同出资，采用股权投资等市场方式，引导社会各类资本来投资于经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。那么相对于其它的基金而言，在财政部的政府投资基金的定义之中特别强调了资金的来源是一定要过预算安排的，这是一个非常大的特点。

发改委在2016年的12月30日也出台了一个关于政府背景的产业基金。该政府背景的产业基金全名叫“政府出资产业投资基金”，这和财政部的不一样，回顾一下财政部的政府投资基金，上述基金的名称叫政府出资产业投资基金，那么政府出资产业投资基金指的是什么呢？其所指的是政府含所属部门和直属机构直接或委托出资主要投资于非公开交易的企业股权、股权投资基金和创业投资基金，那么对于发改委项下的这个政府出资产业投资基金在现行中存在着较大的争议，我们往往会认为平台的出资不属于政府出资。

首先平台不属于所属部门和直属机构，与此同时平台的出资不属于委托出资，因为如果委托需要拿到委托函和投资指令，往往会认为平台的出资不认定为政府出资产业投资基金，除非拿到了委托指令或投资指令或委托协议，所以说很多平台型的出资，它的资金出资既没有过预算，不属于财政部的监管下，也不属于拿到了政府的委托，也不属于发改委监管下，所以说我们平台型企业的出资或者是施工企业行所出资的一些产业基金是不受财政部和发改委这两个文件的监管，仅仅是在基协备案的一个私募股权基金，这就是产业基金的内涵与外延。