PPP项目实施机构的困境——政府的私权何处安放PPP项目社会资本方股东退出路径分析

　政府与社会资本合作的核心依据，除了明文的法律、法规之外，就是PPP合同了。按照目前法律界主流的认识， PPP合同同时包含行政合同和民事合同双重属性。因此，政府在PPP项目的执行阶段，应该同时行使行政权力和民事权利。笔者重点将PPP项目各阶段政府行使私权的角度，解读实施机构的困境，并提出破解之法。

　　一、实施机构公权和私权的边界

　　实施机构作为县级以上人民政府的授权部门，对社会资本实施项目的各个阶段进行监管，就是依据其所掌握的公权力。一般来讲，以行业管理部门作为实施机构，将行业管理部门的行政监督权力列入PPP合同中，有利于政府方提高监管效率、避免多头监管。笔者认为，界定实施机构的公权边界其实并不难。按照依法行政的要求，只有法律、法规授权的才能做，凡是法律、法规要求的必须做，不可不作为，也不能乱作为。简单的说，对公权，就是法无授权当禁止。

　　那么在PPP项目中，政府的私权呢？有人说，政府怎么会有私权呢？从整体上来讲，确实没有，因为PPP项目的最终目的是提供公共产品和公共服务，行使的是公权；但从局部来讲，确实存在，因为PPP合同中的政府方一定有某些民事权利，就是政府的私权。政府私权的实质是实施机构为了行使公权的目的，通过PPP合同约定，享有的民事权利。举个简单的例子，PPP合同约定政府付费要列入年度预算，这就是行政权力；PPP合同约定政府的付费周期是一个月或是一个季度，这就是民事权利，就是私权。对私权来说，则是法无禁止即可为。

　　二、实施机构的私权困境及破解建议

　　实施机构作为政府行政主管部门，依法行政的观念深入人心，法无授权当禁止应该是实施机构的行为准则。但牵涉到PPP项目，如何正确行使私权以保证公权履行不受影响，对实施机构是个制度性难题。

　　1、困境一：实施机构行使私权时权限不足

　　虽然实施机构得到了县级以上人民政府的授权，但一般来说政府都不会将授权范围写得事无巨细。在签订PPP合同之后，实施机构并没有足够的能力独自承担合同责任、履行合同约定的义务，往往还需要政府相关部门的配合。政府相关部门对PPP合同的理解常常未突破行政思维的束缚，认为配合实施机构履约是本部门的行政行为，不能按PPP合同的民事约定自我约束，因此，导致由于政府相关部门配合不到位造成实施机构履约滞后、无法履约的情况并不鲜见。

　　破解困境一：政府扩大授权范围

　　PPP项目实施过程中，涉及发改、财政、环保、法制等多个政府部门。要保障实施机构能顺利行使PPP项目中的私权，建议可采取如下方案：

　　方案一：本级人民政府在授权时应将涉及到的政府部门都作为被授权单位，以实施机构为牵头部门，共同推进项目。在PPP合同签订时，授权单位均应作为合同主体，与实施机构共同承担合同义务。并且，也应从政策、制度层面明确，政府各部门均应代表政府履行合同义务，确保政府方私权的顺利行使。

　　方案二：直接由本级人民政府出面作为PPP项目合同主体，实施机构作为牵头部门，其他相关部门配合，共同协助政府做好履约。

　　2、困境二：实施机构行使私权能力不足

　　常言说得好，买的没有卖的精，对于PPP项目来讲也是一样，实施机构与社会资本就是买方与卖方的关系。实施机构代表政府购买公共产品和公共服务，社会资本作为卖方必然比政府更会精打细算。PPP项目涉及专业范围多，复杂程度高，需要大量的专业人员参与，实施机构显然在人才储备上不如社会资本，而且，实施机构也没有足够的工作人员专门负责PPP项目。即使实施机构临时邀请了咨询机构，也未必能与投入大量资源和精力的社会资本分庭抗礼。因此，在PPP合同谈判、合同执行、合同变更等多个阶段，都存在由于实施机构能力不足导致其私权被社会资本侵害的风险。

　　PPP不真的是婚姻，婚姻双方的目标是一致的，就是一起到白头。PPP项目双方的目标并不一致，实施机构的目标是花更少的钱买更好的产品和服务，社会资本的目标是长期稳定的获取更大的利润。PPP项目的合作更多的是一种在双方利益之间寻求平衡的博弈。实施机构行使私权的能力输了一筹，就难以保证最终目标——行使公权力的实现。

　　破解困境二：鼓励实施机构采购PPP项目全生命周期咨询服务

　　首先，实施机构由于代表的是公共利益，在制定实施方案、采购文件阶段都占据着主导地位，在项目执行阶段也掌握较社会资本更大的话语权。在这样的前提下，众所周知，在项目准备阶段就引入专业能力强的咨询机构，可以有效提高实施方案、采购文件的质量。但一般来讲，咨询服务都是到完成社会资本选择即终止，不对项目执行阶段负责，这就导致了咨询服务质量目标指向为与社会资本签订合约而不是合约顺利履行。除开职业道德不谈，咨询机构自然就倾向于减少成本，降低服务质量，得过且过，因此就很难与社会资本的专业程度相比。此外，实施机构在签约后更需要借助咨询机构的力量处理PPP合同中私权部分的变更和争议。有些实施机构已经意识到了这个问题，采购了履约咨询服务，但履约咨询机构还需要耗费大量精力投入到前期咨询成果的漏洞和争议上。

　　因此，实施机构一次性采购PPP项目全生命周期咨询服务，不仅有利于提高前期咨询的质量，更有利于增强实施机构在项目全生命周期的专业能力，在与社会资本的博弈中保持平衡。

　　3、困境三：实施机构行使私权程序不清晰

　　前面说到实施机构依法行政的观念深入人心，在配套法律、政策出台之前，实施机构探索行使私权的程序也只能算是趟着石头过河。比如在确定采购文件时，要明确哪些条款可以谈，哪些条款不可谈？比如在与社会资本进行采购谈判时，谁来谈，以什么标准谈？又比如在合同中执行过程中，社会资本提出的变更，哪些可以同意，哪些不能同意？尽管法无禁止即可为，但对实施机构来说，自主决定权越大，所承担的风险就越大。没有明确的程序规定，一方面可能导致实施机构在行使私权的过程中如履薄冰，前怕审计后怕纪检，从严从紧，很多项目灵活性差，社会资本权益得不到保障；另一方面可能导致私权滥用，实施机构相关人员承担失职渎职的风险，公共利益遭受损失。

　　破解困境三：尽快完善政府行使私权的配套政策

　　在PPP项目全生命周期咨询的情况下，实施机构的境遇有所好转，但咨询服务只是建议权而没有决定权，实施机构并没有从根本上解决行使私权的程序困境。为保证实施机构不滥用私权，保护实施机构正当行使私权的权益，建议中央尽快出台政府行使私权的配套政策。在相关配套政策出台之前，建议实施机构在实施方案中充分考虑采购文件的可变条款，明确行使私权的程序（比如明确合同变更的程序），以制度的形式确定下来，请本级人民政府批准。把政府的私权关到自制的笼子里，就不会无处安放。                       来源 中国PPP综合融资平台

PPP项目社会资本方股东退出路径分析

在公司存续期间，各股东方之间的利益休戚相关，任何一方的退出都可能影响到公司的运转，进而直接或间接影响到其他股东的利益，，在ppp项目公司中尤其如此。由于PPP项目公司可能还要面对顶层设计不完善，合作期长，受政策影响大等特殊问题，PPP项目社会资本方股东的退出路径的设计和规范显得更为迫切。本文以PPP项目中社会资本联合体各方的特点及需求为核心，简要分析社会资本中不同类型股东的退出路径并给出相应建议，希望能对读者有所裨益。

一、顶层设计不完善

我国ppp模式发展至今，财政部、发改委等国家部委及各地方政府相继出台了相关政策及指导意见，完善PPP合作机制，促进PPP规范化发展。例如：

《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资【2016】1744号）：推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）：依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号）：健全退出机制。政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。

《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管【2017】192号）：积极盘活存量投资，完善退出机制。根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金，实现PPP业务资金平衡和良性循环。

从上述政策可以看出，在目前阶段，尽管存在着鼓励社会资本进行良性退出的政策导向，但多数仅是鼓励性和方向性描述，对于社会资本的退出机制并没有规范性的指导意见。

二、监管政策趋紧，社会资本退出机制规范要求日渐紧迫

除顶层设计尚不完善外，监管政策趋紧也要求对PPP项目社会资本退出机制的合理设计和规范操作。

首先是地方政府兜底承诺被一再明确禁止，根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预（2017）50号）规定：地方政府参与PPP项目，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。这一规定明确禁止了政府兜底的行为，强调社会资本风险自担，也意味着一些曾经常见如政府方回购等退出机制面临着极大的合规风险。

其次，金融市场监管与资金面趋紧的压力导致PPP项目融资的难度大大提高。如PPP项目大都通过期限错配的方式融资。而根据《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》：“资产管理产品直接或者间接投资于非标准化债权类资产的，非标准化债权类资产的终止日不得晚于封闭式资产管理产品的到期日或者开放式资产管理产品的最近一次开放日。资产管理产品直接或者间接投资于未上市企业股权及其受（收）益权的，应当为封闭式资产管理产品，并明确股权及其受（收）益权的退出安排。未上市企业股权及其受（收）益权的退出日不得晚于封闭式资产管理产品的到期日。”这代表，除非封闭式理财产品拉长期限， 或者PPP项目有明确的退出安排，否则投资于PPP项目的资管产品会大大减少。

最后，除了监管政策之外，PPP项目中的一些产品和服务可能会随着社会经济的发展而产生市场的竞争替代作用，如之前共享单车对传统的公共自行车的替代现象等，因此，PPP项目在某些领域的持续运营也可能存在一定不确定性。

在此背景下，对于社会资本退出机制的讨论，不仅是对于项目规范运作的重要一环，也是对PPP项目可融资性和可持续发展的重要保障。

三、社会资本股东方退出路径选择

在实践和理论探讨中，最为大家认知的PPP项目中社会资本退出主要有股权转让、项目公司上市以及资产证券化三种路径。本文以PPP项目的社会资本方联合体参与形式为例（典型如财务投资人，工程建设单位以及运营单位三大类），论述PPP项目中的各股东方由于其自身的特性，适用于不同的退出路径。

财务投资人

PPP项目中财务投资人主要角色是负责资本金的出资以及解决综合性的融资需求，一般只参股但不作为实际控制人参与经营管理，股权占比可高可低。在确保项目融资的前提下，财务投资人的退出不会影响项目公司运营效果，因此其退出机制建议更为灵活的设置。

大部分PPP项目建设和运营边界清晰，一旦项目建设完成，项目的融资需求随之减弱，财务投资人便可以在不影响项目公司其他股东及项目公司运营质量的情况下实现退出。退出时点（股权锁定期）和单次退出比的限制建议都可以做更加灵活的约定。但是对于某些特定的行业和项目，需要考虑对于项目未来再融资的需求，如某些投资金额较高，建设期和运营期分界不明显的片区开发项目，可能资本金逐渐投入的周期较长，此时对于财务投资人的退出机制设计，就不应简单的考虑一个简单的锁定期，而是要考虑其在合作期内整体的资本金实际投入情况。

工程建设单位

工程建设在PPP项目的前期起着重要作用，建设质量、工期和成本都将影响后期运营的效果，最终体现为全生命周期的作用。PPP项目中工程建设单位大部分都是工程类企业，特别是央企类占比很高，根据《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管【2017】192号）的规定，央企要加强风险管控，累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%。因此，PPP项目的股东方中，工程建设单位未来对规范退出的需求尤为强烈。

在PPP项目建设完成，运营进入成熟期后，项目完工风险消失，工程质量的风险也已经变小或者可以相对准确的认定与计量，项目的主导权也应根据主要的风险特征转移到运营。在这种情况下，项目公司的其他股东因工程建设方原因需要承担的连带责任的风险也相应减少，工程建设单位的退出无论对政府方或是其他投资人来说都风险较小，具备较强的合理性。同时，实践中，工程建设单位的持股比例一般也不会很高，较有条件通过股权转让的方式实现股权的完全退出。

除了股权转让外，资产证券化也可以作为工程建设单位的退出途径。工程建设单位可以将PPP项目未来的收费收益权作为基础资产来实现资产证券化，将募集资金用来偿还银行贷款并提前收回自有资金。如中信建投-网新建投庆春路隧道PPP项目资产支持专项计划就是以庆春路隧道的收费收益权作为基础资产向投资者发行资产支持计划。与股权转让不同的是，资产证券化并不能直接实现社会资本股权的完全退出，只能通过项目公司收益的提前实现来达到间接退出。

运营单位

运营是PPP项目的灵魂，在PPP项目中发挥着重要的作用。根据财办金【2017】92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》的规定，仅涉及工程建设，无运营内容的PPP项目不得入库。与前述两个股东不同，运营单位在整个运营期内都要履行其权利义务直至项目合作结束。为了保证PPP项目的运营质量，应尽量规避运营单位的完全退出，若要进行股权转让，应对其转让比例和受让方进行限制。

此外，资产证券化这一退出机制也有限制。资产证券化是以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券。PPP项目公司的收费收益权、项目公司股东的股权、项目公司的债权等都可以作为资产证券化的基础资产。而无论是上述哪种基础资产，都是以项目公司根据使用者付费、政府付费或可行性缺口补助等可预见的现金流作为偿付支持。这种情况下，项目公司的运营状况将会直接影响到现金流的持续稳定。因此，保障运营是实现资产证券化的重要前提。而原运营单位股东退出后，如何保证项目的运营质量不受影响是关键。

项目公司上市对于运营单位来说不失为一个可行的选择。项目公司上市后，除了能实现社会资本方股东的股权流通，还能通过上市保障PPP项目的公开透明。项目公司接受市场监管后，运作会更加规范，且可以通过吸纳其项目上下游产业，扩大业务范围，完善产业链。需要注意的是，PPP项目公司上市最大的问题在于PPP项目持续经营假设不成立，项目公司很难实现真正的独立上市。这种情况下，项目公司可以通过被上市公司收购的方式，实现间接上市退出。

对于股权转让，需要注意的是，为了保证项目的正常运营及维护，在设计PPP项目方案时应该设置股权锁定期，限制其在PPP项目协议生效日期起至竣工完成后若干年之内不得转让其在项目公司的全部或部分股权。此外，在股权转让的时候需要注意的是，根据财办金【2017】92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》的规定，PPP项目绩效考核要与项目建设成本至少挂钩30%。原来的项目大部分是在项目竣工验收完成后，项目便符合可用性标准，政府将对建设部分进行可用性付费，而现在可用性付费的风险大大增加，可用性付费不再是一种刚性支付，转让方进行股权转让的转让对价也会相应减少，对转让方来说是一种或有损失，需要仔细权衡。

在受让方的选择上，转让方可以将其股权转让给政府方、财务投资人或是外部投资人。在转让给外部投资人时，应注意除了适当参考原资格预审和招标文件的基本要求之外，更应注重转让后项目公司运作的侧重点。项目建设完工后，项目公司的重点在于运营，而非工程建设，在选择受让方时，原有的招标文件中对于工程相关资质的要求一般不再强制要求适用，此时应更注重对于运营业绩与资质的要求。

四、完善前期设计，为后期退出铺路

通过上述分析可以看出，社会资本退出路径的选择除了与其本身在项目中承担的角色有关，还与政企双方在签订PPP项目合同时的核心设计有关。

首先是联合体中标PPP项目时，其各自持有的股权比例需要进行合理分配。除了项目本身的特性之外，还可以综合考虑联合体各股东方退出的难易程度及意愿。对于退出较容易且具有较高退出意愿的股东，可以考虑减少其在PPP项目公司的股权比例，对于退出较难且没有强烈退出需求的股东则相反。

其次，目前实施方案普遍对于社会资本设定统一的股权锁定期。笔者认为，应考虑根据社会资本中联合体各方特性对锁定期进行多样化设计。建设单位是PPP项目建设期的实际控制人，建设期不宜退出，应将锁定期设置在进入运营期若干年后（具体锁定期限应根据项目能达到成熟运营的期限而定）。运营单位是运营期的实际控制人，对其退出应具有合理的约束和限制，股权锁定期设定应更长，且应规定其在退出后仍保留一定股权比例在项目公司。财务投资人在项目中主要承担融资责任，融资结束后，便可以实现退出。因此对财务投资人可以不设或设置较短的股权锁定期。

五、总结

综上所述，要达到社会资本规范退出，首先要完善相关法规政策。其次，在实施方案设计上要综合考虑股东各方未来的退出需求，设计合理的股权分配比例及多样的股权锁定期。最后，社会资本股东各方要综合考虑自己的实际情况，选择适合自己的退出路径。只有建立了完善有效的退出机制，社会资本参与PPP项目才更有动力。

中国经济体制改革

研究会培训中心

培字[2018]34 号

关于举办新形势下PPP项目政策解读与绩效考核及运营管控专题培训的通知

各有关单位：

党的十九大报告提出加快建立现代财政制度，要求全面实施绩效管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。财政资金是PPP项目中政府补贴的直接来源， PPP 项目绩效考核与十九大报告提出的加快建立现代财政制度相吻合。

财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在2017第三届中国PPP融资论坛上及《进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中明确指出，PPP将细化项目绩效考核标准，完善按效付费机制，对于不包含运营内容及无项目绩效考核机制等的项目，不得安排财政资金。

在财政部、发改委及其他相关部委一直以来出台的关于PPP项目的有关规定中，明确绩效评价工作是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段，要求PPP项目进行绩效考核。2018年为PPP落地项目大规模步入运营期开始之年，大量PPP项目将迎来PPP项目绩效考核。

为了使PPP模式持续健康发展、行稳致远， PPP项目参与各方应重视绩效考核，对于已经签约的项目重新梳理优化绩效考核办法，对于未签约项目建立贴合实际符合项目实际需求的绩效考核办法，提高公共产品、公共服务的质量和效率，从重建设到重运营，不忘初心，回归PPP项目本质。

为完善PPP项目绩效考核，促进PPP项目的规范化和专业化，中国经济体制改革研究会培训中心与北京中建政研信息咨询中心于2018年7月在成都举办新形势下PPP项目政策解读与绩效考核及运营管控专题培训。现将有关事项通知如下：

一、培训内容：

（一）政策解读：

1、新形势下PPP政策走向及发展趋势；

2、PPP项目绩效考核政策导向；

3、2014年-2015年度绩效考核政策文件解读：

（国办发〔2015〕42号、财金〔2014〕76号、财金〔2014〕113号）；

4、2016年度绩效考核政策文件解读：

（财金〔2016〕90号、财金〔2016〕92号）；

5、2017年度绩效考核政策文件解读：

（财金〔2017〕50号、财金〔2017〕87号、财金〔2017〕76号、财办金〔2017〕92号）；

6、项目绩效考核政策个性与共性分析；

（二）PPP项目绩效考核：

1、PPP项目绩效考核政策及行业法律法规依据；

2、PPP项目绩效考核标准设计原则；

1. 2.1PPP项目全过程绩效考核原则；

2. 2.2   绩效考核行业属性原则；

3. 2.3绩效考核量化原则；

4. 2.4绩效考核可操作性原则；

5. 2.5绩效考核分级设置原则；

3、建设期绩效考核：

1. 3.1 建设期绩效考核标准设置；

2. 3.2 建设期绩效考核管理规则；

3. 3.3 建设期绩效考核监管机制；

4. 3.4 建设期绩效考核评分准则；

4、运营绩效考核：

1. 4.1 运营绩效考核标准设置；

2. 4.2 运营绩效考核管理规则；

3. 4.3 运营绩效考核监管机制；

4. 4.4 运营期绩效考核评分准则；

5、移交阶段绩效考核：

1. 5.1移交阶段绩效考核标准设置；

2. 5.2移交阶段绩效考核管理规则；

3. 5.3移交阶段绩效考核监管机制；

4. 5.4移交阶段绩效考核评分准则；

6、PPP项目绩效考核实战案例解读

（三）《预算法》与PPP项目绩效考核：

1、《预算法》与政府财政支出责任；

2、《预算法》与政府绩效考核；

3、《预算法》与PPP项目绩效考核关联关系；

（四）PPP项目运营管控

1、PPP项目投资策略的总体思路；

2、PPP项目决策流程及关键节点；

3、PPP项目评价标准及管控目标；

4、PPP项目各方的运营管控要点；

（五）SPV的设立及管控要点

1、SPV在PPP项目中的地位及作用；

2、特殊目的载体（SPV）的含义及特点；

3、SPV管控设计的思路及要点；

4、SPV功能权限及内部管控设计；

5、SPV资金流向管控及要点；

6、SPV组织架构及人员；

7、SPV涉及的风险及防控；

二、培训对象

各级地方政府财政系统、政府PPP行业主管部门、行业协会、政府 PPP项目实施机构、政府平台公司、SPV项目公司、央企、地方国有企业、民企、金融机构、上市公司等单位主管人员。

三、主讲专家

培训班拟邀请中国宏观经济研究院、国内知名ppp咨询机构、一线实战专家等授课，并安排交流与研讨。

四、培训时间及地点

2018年7月26日—28日（26日为报到日）         成都市

五、培训费用

培训费：2600元/人（含资料费、场地费、专家费等）。食宿统一安排，费用自理。本次培训内容及ppp其它相关主题，均可赴贵单位开展内训。

六、报名办法

请参加人员按要求认真填写报名表（附后），我们将按报名先后传发报到通知。

联系人：赵老师15611722596（微信）

电  话：010-58937725

《PPP项目财务测算实战班》报名回执表

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