【PPP法律专栏】政府特许经营与PPP模式之我见

一、政府特许经营模式亟需厘清

在当前的PPP模式语境下，以下几个核心概念需要厘清：

（一）特许经营模式是授予项目经营权，不是简单选择投资人。

（二）特许经营模式下授予的项目应为缺口补助与使用者付费项目，不应包括纯政府付费项目。

（三）特许经营模式是选择项目经营者，特许经营权就不许将特许经营权转让、出租、质押等处分。

二、公共服务特性视角下的政府特许经营模式

公共资源的垄断性、排他性，以及公共服务的安全、效率等特性，要求择优选择公共事业的运（经）营者，而不仅仅是选择公共基础设施的建设者。特许经营模式的核心理念决定了优选公用事业的经营者，而非选择公共资源的排他者与独占者，不能将排他权、独占权与特许经营权相混淆，排他权、独占权是因特许经营权派生附属于特许经营权的一种保护性权利。

三、政府特许经营模式与PPP模式的异同

（一）特许经营模式是PPP模式的特殊形式。

（二）特许经营模式重在运营，招采过程中要将运营能力作为首选指标。PPP模式重在合作关系的建立，这种合作关系界定了合作双方的权利与义务，在权利义务大框架下，社会资本方可以根据自身需要选择项目建设方、项目运营方等。

（三）特许经营权不能转让、质押、出租等处分，PPP合同项下的权利和义务在一定条件下可转让。

（四）特许经营权的转让需要重新招标，PPP模式项下的经营权一般经政府批准即可转让。

（五）特许经营模式的回报方式针对缺口补助项目和使用者付费项目，PPP模式下的回报方式还应包括纯政府付费项目。

四、结论

政府特许经营模式是PPP模式中的高级版。从我国助推PPP模式的初衷展望，特许经营模式应广泛推广。政府应明确特许经营模式的内涵及要求，避免特许经营模式与PPP模式的混淆，着重监管招采环节与运营环节，推动特许经营模式的稳健开展。

五、讨论与思考

在推广PPP模式的当下，宏观层面应研究政府特许经营的完善，须从以下两方面着力：

（一）政府特许经营是否仅仅是特定历史条件下的选项，在政府和社会资本方合作的大背景下，政府特许经营存在的必要性何在？

（二）项目经营权是由政府通过竞争性机制选择或由企业通过竞争性机制选择，哪种方式效率更高，是关系到特许经营存在必要性等核心问题。如果由政府选择更有效率，就要推广采用特许经营模式，如果由社会资本方选择更有效，就应采用普通的PPP模式，由中选社会资本选择运营者。