徐成彬:PPP项目补贴模式比较研究

——基于城市轨道交通PPP项目实践

徐成彬

（原载《宏观经济研究》2018年第5期）

Xu Chengbin

Abstract  

Government subsidies are the concern of all parties for PPP projects. Taking the urban rail transit PPP projects for example and starting from their subsidy reasons, this paper analyzes the subsidy estimation models such as the negotiated price method, mileage subsidy method, MOF availability payment  formula and annuity method, as well as their advantages and disadvantages; and proposes the cash flow subsidy method including Government Aid for Project (GAP) and Government Aid for Social Investor (GAS) . In accordance with the practice to improve the cash flow subsidy method, it analyzes three types of subsidy connotations, i.e., property right cost, operating cash flow gap, reasonable return of social investors and their estimation models. Finally, it is recommended to focus on the five key factors of the subsidy model.

Keywords  

PPP project  Subsidy estimation model  Urban rail transit  Cash flow subsidy method

（一）政府补贴是准经营性PPP项目投资回报的重要来源

2014年以来，中国政府为了减轻债务和推进投融资体制改革，鼓励推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式，广泛吸引社会资本参与基础设施投资建设运营或公共服务。按照投资回报机制分类，PPP项目分为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三类。其中，可行性缺口补助类项目是指政府和使用者混合付费类项目，即项目特许经营收入不足以覆盖建设投资和运营成本，需要政府给予补助（现金补贴或配套资源等）以保证财务可持续性的准经营性项目。

采用PPP模式运作的准经营性项目，政府需要承诺给予社会投资人合理及时的财政补贴。根据财政部PPP中心的统计，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共计14424个，累计总投资18.2万亿元，其中管理库项目（处于准备、采购、执行和移交阶段）共计7137个，涉及投资额10.8万亿元。在管理库项目中，可行性缺口补助项目2930个，投资额5.9万亿元，分别占管理库的41.1%和54.7%。①

（二）城市轨道交通PPP项目补贴规模十分巨大

随着中国城市化进程的不断深化，公众对绿色出行及城市交通的生态环保要求越来越高，城市轨道交通成为人口密集城市解决公共交通出行的主要方式。中国对城市轨道交通建设产生强大需求，近十多年来发展迅速。截至2017年底，中央政府批复了43个城市的近期建设规划，规划总里程超过9 000公里；累计有34个城市建成投运开通城市轨道交通线路5021.7公里（2017年新增运营线路33条，长度868.9公里），其中地铁达到3 881.8公里，占线路总长的77.3%。

按照《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（国发〔2017〕11号），到“十三五”末，中国城市轨道交通规模将达到6 000公里。按照当前发展趋势，未来三年在建线路每年完成建设投资约4 000亿元，规划线路规模很可能突破。面对如此巨额的建设投资需求，城市轨道交通多元化融资势在必行，通过引入社会资本，采用PPP模式是必不可少的选项。

自北京地铁四号线成功实施，城市轨道交通PPP模式在国内已有十多年的发展历史。根据中国城市轨道交通协会的初步统计，在国家批复城市轨道交通规划的43个城市中，其中39个城市开展了PPP模式研究，涉及项目135个，总投资达24 000亿元。

城市轨道交通项目属于政府投资为主、为社会提供公共服务的准经营性项目。由于轨道交通建设投资巨大，运营成本很高，而且涉及公众利益的票价一般由政府管制，因此在PPP合作期间内项目全成本核算难以实现盈亏平衡，财务现金流长期存在缺口，几乎都离不开当地财政给予缺口补贴。

尽管财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财经[2015]21号)提出了可行性缺口补助的计算公式，但该公式缺失计算细则，其科学合理性也饱受争议。在众多依赖政府长期补贴的大型基础设施（如城市轨道交通、城市地下综合管廊）PPP项目实践中，财政补贴计算并无统一模式或方法，对社会投资人的合理回报也无定论，导致各地PPP模式补贴方式千差万别，计算结果大相径庭。

因此，寻求合理可行的补贴模式，科学计算社会投资方合理回报成为在当前PPP项目实践中不可回避的重要任务。

城市轨道交通具有准公共物品性、外部性和规模经济性，其本身的经济属性决定了采用PPP模式的项目公司很难实现自负盈亏。理论上，由于运营收入相对成本的有限覆盖以及外部效益返还机制缺失，如果政府不予补贴，绝大多数城市轨道交通PPP项目难以为继。因此，城市轨道交通的基本经济属性决定了财政补贴的必要性（赵源和欧国立，2008）。

财政补贴是政府为保证某项社会经济活动的正常运行而向微观经济主体的转移性支付，即将一部分纳税人的钱转移给另一部分人无偿使用，是利益的再分配和政府公共管理职能的延伸（李扬，2017）。

在投资项目经济评价可行而财务评价不可行的情况下,政府为了维护公共利益,通过转移支付使投资项目具有财务可行性，从而对社会资本方产生吸引力。PPP项目财政补贴主要受政府、项目公司（社会资本方）、社会公众三方面因素的影响，即轨道交通财政补贴方案设计需要综合考虑当地政府财政承受能力、项目公司（社会资本方）对补贴的依赖程度和社会公众对票价的支付承受能力，这是城市轨道交通补贴分析的约束性条件。

从PPP付费机制分类看，轨道交通项目投资回报收入主要源于三个方面：一是票务收入；二是非票收入，包括广告、通讯、商业、土地等资源性经营收入；三是政府补贴。在公共交通为导向的物业开发模式（TOD）政策受限的条件下，城市轨道交通项目仅仅依靠票务收入和非票务收入，难以收回建设投资和成本费用，更不可能达到社会资本方可接受的最低投资回报率。为了保证PPP项目财务可持续性，政府必须给予补贴。国内尚还没有哪座城市、哪条轨道交通线路不需要政府补贴！

从PPP项目合作周期看，城市轨道交通项目出现资金流缺口（可行性缺口），其具体原因可以归纳为八个方面因素(徐成彬，2016)。

（1）经营现金短缺：城市轨道交通项目的客流往往需要较长的培育期，初期客流运量低，而运营成本费用高。当项目实际经营收入不能覆盖实际成本费用支出，就出现项目经营活动现金流缺口。

（2）偿还借款本金：现行的项目资本金制度规定最低资本金比例不低于20%，实践中的城市轨道交通PPP项目资本金比例最高不超过50%。除了资本金（权益资金），债务资金的本金需要按时偿还，从而可能导致项目现金流资金缺口。

（3）偿还借款利息：城市轨道交通项目巨额的借款本金将持续产生利息，在建设期可以资本化，但在运营期不断地进入总成本。项目公司或社会资本方按时偿还大额利息会导致项目现金流缺口。

（4）新增车辆投资：在项目运营期，随着客流上升，需要及时补充车辆，新增车辆所需的追加投资会产生项目现金流缺口。

（5）设备更新改造：城市轨道交通PPP项目合作期较长，地铁项目特许期一般为25年至30年（不含建设期），长于绝大多数设备的折旧年限，合作期间需要一次或数次更新改造相关设备或设施。

（6）车辆架修大修：车辆保持良好状态是安全运营的基础。各类运行车辆除了日常维护，一般需要五年一架修、十年一大修，车辆架修或大修会产生大额的维修费用，而且不含在正常折旧中。

（7）公用设施分摊：城市轨道交通线路一般呈网络化发展。根据未来城市轨道线路发展规划，新线路需要同时考虑与其他轨道交通线路的交汇换乘或调度中心等，相关公用设施投资需要按比例分摊。

（8）重大事故或不可抗力损失弥补：如果建设或运营期间发生重大事故，或者发生不可抗力（如强烈地震）导致运营期间发生轨道交通洞体工程或其他设备（或设施）出现重大损坏，需要弥补修复。

上述八种因素涵盖了导致城市轨道交通项目出现资金缺口的主要情况。第1种情况与特许经营者的经营水平直接相关，其中经营收入与票价、客流、非票务收入有关，其中票价取决于当地经济社会发展水平和公众支付意愿等，客流更多地依赖于当地人口数量、城市发展布局、公众出行习惯等，非票务收入与特许经营者在沿线广告、商业、通讯、土地等方面的资源运作能力有关；经营成本也在较大程度上取决于特许经营者的核心管理能力，仁者见仁、智者见智。第2到第8种情况与特许经营者自身能力无关或关联度不大，政府理应根据绩效考核情况及时给予补贴，以保证项目正常运营。

国外关于公共交通项目政府补贴模式的理论研究起步较早，并取得了较为丰富的成果。英国的Glaister和Lewis（1978）结合伦敦市公共交通，构建了定量补贴模型；Tisato（1998），Fearnley、Bekken和Norheim（2004）等人基于公共交通服务质量建立了补贴测算模型。中国学者对城市轨道交通补贴的理论研究主要集中在两个方面：

一是对政府补贴制度的定性分析及相应的政策建议，如周春燕和王琼辉（2007）提出了公众参与服务质量评价的补贴机制；

二是对政府补贴额的计算，如叶苏东（2012）基于净现值（NPV）≥0原则，推演了城市轨道交通BOT模式运营补贴和票价公式及其调整机制。

中国城市轨道交通PPP模式经过十多年探索和实践，现行的补贴模式主要有协议票价法、车公里补贴法、财政部21号文补贴公式和等额年金法等。

（一）协议票价法

协议票价法又称影子票价法。这种模式是基于客流为计量基础的“客流补贴模式”，最早是由香港地铁公司（MTR）引入内地的，是国内应用较多的补贴模式。典型应用项目如北京地铁4号线、14号线和16号线，还有杭州地铁1号线等。协议票价法的可行性缺口补贴计算公式如下：

其中，协议票价或影子票价（Ps）是根据项目财务净现值（NPV）达到一定水平（NPV>=0）而模拟计算的票价。

式中：m为建设期（年），n为包含建设期的特许经营期（年），r0为折现率（社会资本方预期的基准回报率），Ii为第i年的建设投资，Ci为第i年的运营维护成本，为第i年的客流量。

在这种补贴模式下，政府为了满足社会资本方最低投资回报率（r）要求，由政府和社会资本方通过协商手段，计算一个理论上的影子票价（Ps），这个影子价格比实际票价要高，实际价格与影子票价的差价需要政府补贴，从而形成项目公司或社会资本方的补贴收入。

这个补贴模式的优势是浅显易懂，便于操作，在国内城市轨道交通PPP项目的应用较早，对社会资本提供了充分的激励机制。为了合理分担客流风险，政府方往往按各年预期客流（Qi）的一定百分比设置一个保底客流量，不仅保证了项目公司或社会资本方获得最低收入，也使得部分客流风险转移至社会资本方。PPP合同还可以约定，当实际客流超过预期客流时，政府可以按照一定比例分享客流剧增带来的超额收益，防止出现意外“暴利”。

这种补贴模式的最大不足是政府补贴额与项目实际资金需求相脱节，项目招商和谈判成本较高。在轨道交通运营的初期和近期，客流相对不足，不仅项目自身的营业收入较少，而且按照协议票价法获得的政府补贴也相对较少，但这个阶段由于还本付息等原因形成的当年资金缺口最大，政府补贴无法做到“雪中送炭”，导致项目缺乏资金；相反，在运营远期，客流培育相对成熟或交通线路成网后，项目自身经营收入较多，而基于客流的“客流补贴模式”计算的政府补贴额也“水涨船高”，导致财政补贴过度。此外，如果项目前期客流预测过于乐观，政府设置保底客流量，将形成政府或有债务。

（二）车公里补贴法

车公里补贴法也称车公里成本法或车公里运营服务费法，是基于政府向PPP项目公司购买公共服务理念，以列车运营里程为基础指标计算的补贴模式，即根据“跑了多少趟车”计算补贴。这种补贴模式最早于2016年应用于乌鲁木齐地铁2号线一期工程，在随后的北京首都新机场线采用了这种模式。车公里补贴法的可行性缺口补贴计算公式如下：

式中：“约定车公里数”指遴选社会资本阶段按行车组织计划确定的车公里数（全部车辆运营里程的总和）；“约定车公里服务价格”是指在PPP合同中约定的政府对轨道交通单位车公里服务的采购价格，其初始定价由竞争机制通过PPP合同谈判确定；“基准客运收入”是PPP项目公司预期达到的基本票务收入，按预测客流和实际人次票价的乘积进行计算；“基准非票业务收益”是对PPP项目非票务业务收益的基本要求（任宇航和肖靓，2016）。

车公里补贴模式体现政府购买服务理念，便于政府控制补贴总额，按车公里计价有效地化解了客流预测风险的影响。但是，以成本定补贴，缺乏对社会资本的有效激励，而且PPP项目补贴需要考虑投入和产出两个方面，仅仅考核成本显然是不足的。更重要的是，轨道交通项目运行成本构成相对复杂，影响因素包括项目总投资（建设成本）、运营成本、行车组织计划(确定车公里数 )、税费等，在具体PPP项目实践中，对运行成本的内涵和构成细目尚有不同理解（如运行成本是否等于项目全成本）。此外，由于不同城市或不同运营商的车公里成本（或车公里运营服务费）差异较大，车公里成本是否相对合理，目前缺失可比的参考标准。 

（三）财政部21号文补贴公式

财政部21号文补贴公式是指《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）中提出的运营补贴支出计算公式。这种补贴模式第一次应用于作者作为总体咨询负责人完成的呼和浩特轨道交通1号线一期工程PPP项目。具体计算公式如下：

式中：n代表折现年数；财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数；年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定；合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

这个补贴计算公式试图将建设成本和运营成本的补贴整合在一个“万能”的通用公式中，第一部分反映全部建设投资平均分摊到补贴周期的费用及其收益；第二部分反映各年运营成本（含合理利润）与经营收入（使用者付费）之差，各年补贴额计算相对简单。按照这个公式计算的各年补贴额平稳增加，呈现“前少后多”分布，有利于降低初期财政支出压力。

这个补贴公式也存在明显缺陷：首先是该补贴公式将财政补贴与运营成本直接挂钩，运营成本越高将导致补贴越多，不利于社会资本方节约运营成本费用。其次，该公式涉及多个参数的取值（如合理利润率、年度折现率），具有较大自由裁量权；某些指标的内涵（如年度运营成本的构成）也不明确。此外，对于城市轨道交通PPP项目而言，运营期间经营成本或支出并非总是水平式或斜坡渐进式，这个补贴公式不能反映城市轨道交通运营期间资金投入特点，如设备更新、大修架修、新增车辆等大额跳跃式支出。

（四）等额年金法

等额年金法是将建设投资（含建设期利息）按照等额系列资金回收系数折算为等额年金，再加上各年的经营成本，扣除经营性收入，作为政府的补贴。这种补贴模式曾在呼和浩特轨道交通2号线PPP项目应用。具体计算公式如下：

式中：n代表补贴年数。

按照等额年金法计算的各年补贴支出呈现均匀分布特点，但在等额年金法应用实践中，年度折现率和合理利润率等参数选取受多种因素的影响，而且缺少统一规定，其取值高低对各年运营补贴额和社会资本方投资内部收益率影响较大。此外，项目建设成本折算为等额年金后，再附加合理利润率，增大了财政支出；年度运营成本的构成也不明确。

按照会计准则，上述四种方法都以权责发生制原则基于利润表的全成本补贴，与PPP项目实际资金缺口不吻合（蔡赛梅，2017）。鉴于传统补贴模式存在的不足，我国PPP业内专家学者积极探索、不断创新更加科学合理的补贴模式。作者在2015-2016年负责福州市轨道交通2号线PPP项目总体咨询期间，与咨询团队共同创造了基于现金流的补贴方法，简称现金流补贴法（韩志峰等，2018）。

现金流补贴法是以PPP项目财务计划现金流量表为基础，按照收付实现制原则，通过测算现金流量表的现金补缺，从而确定政府应承担的直接支付责任的基本方法。这种补贴模式是将政府补贴拆分为两部分： 

一是基于项目财务计划现金流量表的可行性缺口补贴，即当项目各年的经营、投资和筹资三项活动净现金流的累计结果（累计盈余资金）出现负值，项目公司无法通过再融资解决资金短缺时，政府对项目可行性缺口进行补贴（Government Aid for Project，GAP）；

二是基于社会投资方现金流量表的社会资本方合理回报补贴，即当项目经营活动的现金流入大于现金流出（经营净现金流出现正值）时，政府根据项目可分配利润、累计资金盈余和绩效考核结果，对社会投资人合理回报（ROS）的资金缺口进行补贴（Government Aid for Social Investor，GAS）。

（一）政府对项目可行性缺口补贴（GAP）

目前，我国对PPP项目可行性缺口尚没有一个明确的定义。作者认为，政府对项目可行性缺口补贴是指在正常经营情况下，项目财务计划现金流量表（参见表1）的当年累计盈余资金（累计净现金流）出现负值的资金缺口。项目所在地政府（或通过实施机构）按照PPP合同的约定，向项目公司提供项目补贴（进入经营活动现金流入），直至该年累计盈余资金大于或等于0。

表1

PPP项目财务计划现金流量表

资料来源：国家发展改革委、建设部：《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》，中国计划出版社2006年版，第55页。

(1) 第t年政府对项目可行性缺口补贴（GAPt）

政府对项目补贴的金额是基于不含政府补贴（GAP和ROS）的项目财务计划现金流量表计算得出。第t年政府对项目补贴（GAPt）的计算公式如下: ②

t―― PPP项目合作期中的第t年（一般地，m ≤ t ≤ n），下同；

CIt――项目财务计划现金流量表第t年经营、投资和筹资活动现金流入之和；

COt――项目财务计划现金流量表第t年经营、投资和筹资活动现金流出之和；

ANCt-1――项目财务计划现金流量表第 t-1年累计盈余资金。

即当项目第t年累计净现金流为正值时，政府无需给予项目可行性缺口补贴；当项目第t年累计净现金流为负值时，第t年政府对项目的补贴为项目第t年累计净现金流的绝对值。

(2) 政府对项目可行性缺口补贴合计

政府对PPP项目各年补贴的合计值（GAP）计算公式： 

式中： n――PPP项目合作期（年）。

(3) 政府对项目可行性缺口补贴的折现值

政府对PPP项目可行性缺口补贴的折现值计算公式：

当（CIopt - COopt）≤ 0，ROSTt=0；

CIOp t、COOp t ——项目财务计划现金流量表第t年经营活动的现金总流入和总流出；

CIOp t－COOp t —— 第 t 年经营活动净现金流。

Kt——第t年社会投资人合理回报调节系数。

（9）式中的社会投资人合理回报调节系数（K）是基于社会投资人现金流量表（参见表2），将PPP合作期内社会投资人的现金流入（社会投资人各年实分收益 + 期末权益流动资产处置收益）与现金流出（如社会投资人实缴资本）相比较，使社会投资人达到基准投资回报率（r0）的调整系数，使得下式成立：

n——PPP项目合作期限（年）；

NCIt——第t年社会投资方回收权益流动资产等净现金流入；

SIt——第t年社会投资人实缴资本的投入。

一般情况下，0≤Kt≤1。历史年份的 K 值采用已发生的实际数据；当年和未来各年Kt的取值相同。

表2

社会投资人现金流量表

资料来源：国家发展改革委、建设部：《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》，中国计划出版社2006年版，第53页。

综合社会投资人各年回报的理论值，可得社会投资人理论回报的折现值(ROSTP)，其计算公式:

2.社会投资人的实际回报

在每个运营年年末，项目所在地政府根据PPP合同规定的绩效考核标准，对项目公司运营情况进行绩效考核，分清主客观原因，在社会投资人第t年回报的理论值（ROSTt）的基础上，根据PPP合同和有关运营绩效奖罚的规定，以及有关保险、费用分摊等规定，核算确定社会投资人当年实际回报（ROSrt），同时确定下一年项目运营的各项控制指标。

第t年社会投资人实际回报：

ROSRt――PPP合作期第t年社会投资人实际回报；

ROSTt――PPP合作期第t年社会投资人回报理论值；

CPSt ―― PPP合作期第t年对社会投资人的罚金，即依据合同、保险、运营奖罚规定等，当年累积（含以前年份应付但尚未支付的罚金）需要社会投资人承担并支付的罚金或费用（Cost & Penalty）。

CPGt ――PPP合作期第t年对政府的罚金，即依据合同、保险、运营奖罚规定等，由于政府拖延付款导致滞纳金等，当年累积（含以前年份应付但尚未支付的罚金）需要政府方承担并支付给项目运营方（社会投资人）的罚金或费用。

RWt――PPP合作期第t年，由于运营成本费用节省而获得的激励（Reward）。

（1）当CPSt ≧ ROSTt + CPGt + RW t，则ROS Rt=0；即当年没有支付完毕的罚金或费用余额将顺延到下一年支付，继续冲抵下一年的社会投资方实际回报，以此类推；

（2）在社会投资人现金流量表中，既往年份的CPSt、CP Gt和RW t的数据据实计入，据此计算社会投资人实际分得的“回报”；未来年份的数据均按零计入。

社会投资人实际回报合计（ROSr）：

项目社会投资人实际回报的折现值合计（ROSrps）：

按政府方设定的基准收益率（rG），社会投资人在PPP项目合作期实际回报的折现值合计（ROSrpg）：

（三）政府对社会投资人合理回报的补贴（GAS）

项目社会投资人回报一般通过项目公司获得。在无特定约束条件下，社会投资人回报的资金来源主要包括：项目所得税后和提留法定公积金后的可分配利润（P t）、政府补贴项目可行性缺口之后的盈余资金（NCspt）、当年政府对社会投资人合理回报的补贴（GASR）等。

政府对社会投资人合理回报的补贴（GAS）是指在PPP合作期内，当项目当年可分配利润和累计资金盈余不满足社会投资人基准回报率（ro）情况下，政府对社会投资人合理回报（ROS）的资金差额给予补贴。

1.政府对社会投资人合理回报的补贴

当ROSt ≤ P t＋NCspt 时，GASt ＝0。

GASt ――按政府设定投资回报率（ro），PPP合作期第t年政府对社会投资人合理回报的补贴。

ROSt ―― 第t年社会投资人合理回报。

P t ―― 第t年项目公司税后和提留法定盈余公积后，社会投资人实际可分得的利润（Profit）。

NCspt ―― 第t年政府对项目可行性缺口补贴计入项目财务计划现金流量表之后，可用于支付社会投资人合理回报的盈余资金。