近期国家发改委对各地申报的城市轨道交通规划提出了严格要求，并收紧地铁项目审批，南宁、呼和浩特、包头、昆明、西安、兰州、沈阳、贵阳、哈尔滨等十余城市的地铁项目被叫停。 这给我们敲响了警钟，轨道交通项目的建设不能脱离城市发展水平而存在，PPP模式的可持续运作也需要具备造血能力。那么，如何有效推进轨道交通PPP项目的真正落地，打造项目闭环的回报机制，提升运作质量，是亟须解决的问题。
项目现状
为了解当前轨道交通PPP项目的实际落地情况及模式运作过程中所存在的问题，我们立足财政部PPP综合信息平台，及该平台上线之前已进入执行阶段的部分轨道交通项目，搜集项目公开信息并将其进行梳理与完善，形成了截止期为2018年3月，包括97个轨道交通PPP项目及34个已开通运营轨道交通城市在内的数据库，以便深入分析。
（一）成交项目多分布于华东、西南地区
在纳入统计的97个轨道交通PPP项目中，截至2018年3月末，进入采购与执行阶段的项目共有63个，占总体的64.95%，高于全行业44.8%的平均水平。
对比分析成交项目的分布省市，发现项目进入采购及执行阶段最多的是华东地区，共计17个，占总成交数的26.98%；其次是西南地区，共计15个，占总成交数的23.8%，华北地区与华南地区排名第三，均为9个，占总成交数的14.28%，而项目进入采购及执行阶段最少的为华中地区，共计3个，占总成交数的4.76%，不到华东地区及西南地区成交数量的五分之一。
从城市的情况看，北京无论是成交数量，还是成交金额都是最多，甘肃天水和辽宁沈阳这些城市在这两方面均远远少于北京等东部城市。可以看出，全国各区域轨道交通PPP项目的落地情况发展极不平衡。
出现上述情况，除了与各城市对轨道交通项目应用PPP模式的重视程度有关，还与轨道交通及城市发展的匹配水平相关。
通过深入分析已开通运营轨道交通的34个城市，我们发现，部分城市将轨道交通的建设作为激活城市资源的重要渠道，项目推进一般要稍超前于城市发展，但同时也会受到城市承载力的约束。
如成都作为西部地区重镇，城镇化率达到71.85%，在人口不断集聚之下，通过轨道交通向外围拓展以推动城市延向新区，轨道交通PPP项目的落地水平较高也在情理之中，此外成都2017年全市实现地区生产总值13889.39亿元，比上年增长8.1%，其经济发展也给轨道交通建设提供了较为坚实的经济基础。
（二）全口径BOT及AB包模式为项目PPP模式运作的主流模式
全口径BOT及AB包模式是轨道交通PPP项目应用的主流模式，其他还包括在传统BOT模式上的进一步延伸，如股权合作模式、TOD模式以及BLMT模式等。
根据对63个已进入采购及执行阶段的轨道交通PPP项目的统计分析，有49%的项目采用全口径BOT模式，20%的项目采用AB包模式，与预期一致。
但由于这两种模式各有优缺点，全口径BOT模式虽权责利界定清晰，但需要社会资本解决的资金量较大，而AB包模式虽然将土建及机电、运营分开，可以降低社会资本方进入门槛，但同时也增大了AB两部分工作的衔接难度。
因此，当前有很多城市在探索创新PPP运作模式，如深圳、广州等地尝试“轨道+物业”模式，通过对轨道沿线物业的综合开发加大项目的造血功能；徐州等地则通过网运分离模式，借助专业化分工让项目最终形成“成网运行”的优势。
（三）央企、地方国企为社会资本主力
总体来看，轨道交通PPP项目的社会资本结构相对单一，主要集中于央企和大型地方国企。因为轨道交通项目总投资规模、施工难度较大，投融资与建设能力要求高，而无论是资产规模、专业人员（建设施工领域）还是资质技术等方面，央企及地方国有企业有着普通民营资本不具备的能力。
在进入采购及执行阶段的63个轨道交通项目中，披露了竞争参与方名单的项目有53个，主要涉及的参与方共有157个，其中单独参与竞争的企业有17家，而组成联合体进行竞争的达到36个，占比67.92%。同时，参与竞争的企业以央企、地方国企或者它们牵头的联合体为主，在竞争主体中占比77.78%。
其中，组成联合体进行投标成为轨道交通项目的一大常态，联合体通过联合不同的企业增强业务能力，增加竞争力。
近年来，随着轨道交通市场化程度的提高，一些项目也有优秀外资企业的参与，例如香港地铁、法国威立雅等。
从调查情况看，虽然轨道交通项目PPP模式应用取得了一定的成效，但也存在着部分项目流程冗长复杂、落地周期长、项目造血功能不足、项目风险识别不清等问题，具体表现在：
（一）相关职能部门职责边界不清，项目流程冗长复杂。主要体现在以下三个方面：
首先，是财政部和国家发改委都相继出台了PPP相关政策文件，但部门政策文件之间存在不协调、不配套等问题，导致其实际操作性对地方有较大影响；在各地实践过程中PPP的主导权分布也不一致，这也导致轨道交通项目适用的流程规范并不具有普适性，难以复制推广；
其次，相较于普通的PPP项目，轨道交通PPP项目程序更为复杂，除主要涉及的财政、发改委、建设、交通、法制、国资、PPP中心等，还涉及规划、国土、城管等多个部门，但由于目前并没有一套针对轨道交通项目运作的规范体系，各部门之间的职责边界尚不明确，导致PPP模式运用流程冗长复杂。
最后，鉴于轨道交通项目涉及的职能部门较多，且部分项目还跨区域、跨市县，社会资本或实施机构难以一一沟通，协调难度较大。
为解决此问题，各地均有所探索，如成都充分发挥PPP决策机构，即PPP项目联席会议制度和城市轨道交通建设工作联席会议制度的作用，以市建委作为项目实施机构，市轨道集团深度参与，发改、财政、交通、PPP中心等部门高度配合的PPP工作机制，为轨道交通PPP项目顺利实施奠定了坚实基础。
（二）项目造血机制不足，运营期间缺口较大。目前，轨道交通PPP项目的回报来源主要以输血为主，造血功能较为不足，其中输血途径包括可行性缺口补助、多级财政共担、政府财政基金等，造血途径包括票务收入、经营性资源（如广告）匹配、沿线土地资源溢价反哺等。
而轨道交通沿线及周边土地资源溢价反哺路径受政策限制实施仍存在难度。一般情况下，只能依靠票务收入与广告等非票务收入维系项目运作，项目回报机制设计较为单一，运营期间投资收益缺口势必拉大。
受制于PPP一般公共预算支出不超过10%的红线刚性约束，各地可继续用于PPP项目的财政支付能力日趋缩小。
因此，如果不能充分挖掘轨道交通项目的多方收益来源，增强其自身的造血功能，政府负担将会不断加重，显然不利于PPP模式的健康持续发展。
（三）项目落地及实施周期长，风险识别不充分。PPP项目操作程序庞杂而繁琐，根据有关政策规定，包括项目发起、立项、入库、“两评一案”编制评审、项目审批、社会资本方采购、合同谈判、协议签订等诸多环节，整体工作耗时较长，无形之中加大了项目的落地机会成本。
与此同时，轨道交通PPP项目的合作周期均在二三十年左右，在这过程中又涉及诸多风险，如客流量风险、价差风险、金融风险、工程风险、设计风险、不可抗力风险等，而项目风险识别一般是根据项目本身、社会资本方、政府方等目前的实际情况及当前市场、金融条件等进行识别，很难准确预测、识别未来几十年的风险。
思考
轨道交通PPP项目的落地取决于多种因素，但最重要的因素是项目是否具有投资价值，是否存在“做大蛋糕”的切入点，是否能够与城市发展匹配。
要对其发展模式进行定位，主要以地方的人口规模与财力水平为标准，将城市的发展情况与PPP运作模式进行匹配，具体分为四种情况：
一是当地方人口规模与财力均难以支撑轨道交通项目的建设时，项目不具备发展的基础；
二是当地方财力有限，但具有人口的支撑条件，尚未开通运营轨道交通线路，由于项目在投资初期不能见到效益，政府出于社会效益角度出发，可设立财政性引导基金及出台扶持政策，帮助项目渡过难关，这时项目以输血为主，造血为辅；
三是当不同的地方拥有不同的财力基础，地方的人口规模基数虽然较大，但新区的人口流动较少，轨道交通推进的直接目的在于借此完成城市空间新区的横向延伸时，项目具有投资价值，但是若规模较大，则需要匹配适宜的沿线相关资源开发，以实现项目的平衡发展；
四是当地方的财力与人口规模普遍较高时，轨道交通已成网运营，通过成熟的市场化运作模式，即可完成项目的各类需求，实现项目的可持续发展。
结合以上思考，特提出以下几点轨道交通PPP模式发展的建议：
首先，加强项目前期研究，提前进行统筹规划。如广泛市场调研，充分分析潜在相关社会资本方，搭建沟通交流平台，促使政府方、潜在社会资本方、轨道集团、物业开发商等相关主体提前协商规划，统筹沿线可开发、可经营性资源等，让投资运营商能够真正了解项目全貌并参与到项目前期的综合策划，统筹项目主体各方利益配置，合理化解相关风险，推进项目顺利落地。
其次，实现外部效益内部化，增强项目造血功能。轨道交通项目的实施将带来很多外部效益，将外部效益内部化，对减轻政府财政压力有至关重要的作用。如在土地出让反哺路径上，结合土地出让增值收入与物业开发收入实现对轨道交通项目的反哺，最大化地将轨道交通项目带来的外部效益内部化，增强项目造血功能。
最后，引入多元金融工具，拓宽项目融资渠道。在轨道交通项目引入多元化的金融工具上，可在与项目契合度较高的基金、保险、融资租赁、债券等模式应用上深度发力。
此外，为提升项目增信，还可利用政府性担保公司，为社会资本融资提供一定担保等。
综上所述，轨道交通PPP项目落地及推动，既需要机制的配合也需要政策的保障，更需要找准“做大蛋糕”切入点，只有这样，才能从根源上解决问题，项目才能可持续发展。
来源：课题《城市轨道交通项目PPP模式及其应用研究》
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