中建政研智库报告|我国PPP项目绩效考核发展探析

作者：中建政研梁舰、陈辉、高松

PPP模式在我国发展中规范、规范中发展，通过各方努力取得了显著的成效，有效减轻了部分地区财政支出压力，化解了部分地区政府债务风险，促进了国内经济发展，提高了公共产品和服务的质量及效率。

截止2018年3月末，财政部综合信息平台已累计清退管理库项目1,160个，累计清减投资额1.2万亿元。截止2018年5月31日，财政部综合信息平台入库项目7525个，总投资额19.34万亿元，四批财政部示范项目共计1,009个，投资额2.3万亿元。

2014年以来，基础设施和公共服务项目采用PPP模式实施摸着石头过河，很多项目绩效考核机制设计不合理，部分项目甚至没有建立绩效考核机制，而绩效考核是确保社会资本或项目公司提供高质量公共产品和公共服务的重要约束机制。

党的十九大报告提出加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。要求全面实施绩效管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。财政资金是PPP项目中政府补贴的直接来源， PPP 项目绩效考核与十九大报告提出的加快建立现代财政制度相吻合。

2014年至今财政部、发改委及相关部委一直以来出台的关于PPP项目的有关规定中，明确绩效考核工作是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段，要求PPP项目进行绩效考核，且绩效考核结果应作为进行财政补贴的依据。特别是近期出台的财办金〔2017〕92号文明确指出项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库。

财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在2017第三届中国PPP融资论坛上及《进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中明确指出，PPP将细化绩效考核标准，完善按效付费机制，对于不包含运营内容及无绩效考核机制等的项目，不得安排财政资金。

2018年6月7日云南省财政厅与财政部PPP中心联合在昆明召开操作指引专题研讨座谈会，会议讨论了财政部PPP中心组织草拟的《PPP绩效管理操作指引》，随着操作指引全面推行，将对PPP项目规范运行、提升质量、促进PPP模式健康可持续发展起到积极的作用。

从PPP项目的本质要求和财政部PPP中心推动PPP模式发展的路径中可以看出PPP项目绩效考核在PPP项目实施过程中将会越来越被重视，PPP模式从前期的无运营不PPP的时代进入了无运营、无绩效考核不PPP的时代。

绩效考核的规范实施能够有效的提升公共产品和服务的质量及效率，防止政府在PPP项目的全生命周期承担过多的项目风险。系统规范的开展PPP项目绩效考核是适应我国PPP模式发展的必然选择。

PPP项目绩效考核是对PPP项目全生命周期的考核，包含建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估和移交阶段对全生命周期的绩效评价等。

为了使PPP模式可持续发展，需要建立系统的绩效考核机制。

（1）建议财政部PPP中心会同行业主管部委建立系统的纲领文件及公示监测平台：

A、建立PPP项目绩效考核流程指引；

B、建立PPP项目绩效考核指标体系建立指引；

C、建立PPP项目绩效考核结果公示系统（强制公示）；

D、建立PPP项目绩效考核结果监测系统；

E、建立PPP项目公众监督系统。

确保PPP项目绩效考核是系统的、科学的、完善的、能够落实到位的。

（2）建议省级财政部门会同行业主管厅委根据纲领文件做好PPP项目绩效考核的监管工作，确保下辖市、区、县PPP项目真做绩效考核、做真绩效考核。

（3）建议各PPP项目所在行政区域财政部门、实施机构等会同第三方咨询机构按照指引和项目实际情况对原有绩效考核相关文件及制度进行梳理优化，做好项目的具体考核工作。

（4）建议加强宣传力度，促进公众做好对项目公司提供的公共产品、服务相关内容的监督，如有不满意可以随时向监管平台反映。

（5）建议建立绩效考核问责制，全面监管绩效考核，提升PPP项目绩效考核工作质量和政府对绩效考核的重视程度。

在PPP项目的实施环节，要解决政府付费、可行性缺口补助、使用者付费与项目绩效考核的落实机制，防止政府实际承担最终的项目风险。未来设置绩效考核体系，主要要点如下：

（1）PPP项目绩效考核体系要科学规范，绩效考核方案的设置符合国家关于PPP项目绩效考核的政策文件要求，绩效考核评价指标要科学客观，评价方法要合理规范，基础数据要真实准确。

（2）PPP项目绩效考核体系的原则是以绩效目标为导向，坚持中立立场，从客观实际出发，以事实为依据，由多方共同参与，公平合理开展考核工作。

（3）PPP项目绩效考核体系的主体是实施机构。政府也可指定其他合适的政府主体协助项目实施机构，实施机构聘请第三方咨询机构来对社会资本方进行绩效考核。但绩效考核责任主体是唯一的，仍为项目实施机构。

（4）绩效考核方案的设置应明确考核内容和评价标准；绩效考核方案应结合项目特征和实际需求设置绩效考核内容。评价标准应充分结合行业要求、地域限制、时间关系和地方需求等个性化因素。针对每个考核项应设置详细的评价指标和考核得分标准。

（5）绩效考核方案的设置应将常规考核与临时考核相结合。将常规考核与临时考核相结合，以及将技术考核(如取样、测量、实地观测)与公众反馈(如设立渠道收集意见并分析统计)相结合是两条应坚持的基本考核原则。

（6）绩效考核不是目的，而是依据和手段。一来绩效考核结果应当与按效付费相关联，是按效付费的依据。二来关联比例确定应体现绩效考核的激励约束原则，要实现既有“激励”又有“约束”。

根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）及其他相关政策要求，特整理PPP项目绩效考核流程如下供参考：

（1）整体要求

财政部门应当会同相关部门，统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作，切实履行预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责，保证项目全生命周期规范实施、高效运营。

（2）准备工作

成立绩效考核工作组，明确工作责任。搜集PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、招标文件、PPP项目合同及其补充协议或承继协议、施工合同、融资合同等相关文件，确保涉及绩效考核的资料搜集齐全。

（3）梳理优化

对政府和社会资本或项目公司已经确认的有关绩效考核的文件（包括但不限于产出说明、运维标准、绩效考核办法、运维方案）进行梳理优化，并使梳理优化的文件既能得到相关方的认可又能确保绩效考核相关文件满足项目需求，能够约束社会资本或项目公司提供高质量的公共产品和公共服务，达到按效付费的目的。

（4）成本监测

行业主管部门应当会同本级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前，项目公司（或社会资本方）应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。

（5）开展考核

财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效考核，也可委托第三方咨询机构提出评价意见。

（6）编制预算

行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算。每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效考核结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。

（7）预算审核

财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效考核、价格调整等因素，合理确定预算金额。

（8）费用支付

对于绩效考核达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。

对于绩效考核不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

（9）考核监控

财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正。

（10）信息披露

项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息，采购文件，采购成交结果，不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本，开工及竣工投运日期，政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效考核结果等。

（11）绩效评价

项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策的参考依据。

PPP项目的绩效考核涉及PPP项目整个生命周期，但是实践中绩效考核的主体实施机构缺少PPP的专业人员，财政部门也抽调不出更多的人员来参与到绩效考核的的具体实施过程中。因此当项目入库以后，很多项目政府方就不再投入人力、物力对项目进行监管。因为政府方专业人才的不足，个别项目社会资本方通过建设和运营相关数据的造假，骗取财政资金。从而导致执行阶段的PPP项目绩效考核问题特别突出。因此要解决PPP项目绩效考核的问题，实现PPP项目绩效考核的高效、专业、公平，有必要引入第三方咨询机构为PPP项目提供全生命周期、动态的绩效考核。

（1）第三方咨询机构的选择

由政府方主导，社会资本方积极参与，通过公开招标的方式选择专业、中立的第三方咨询机构，开展绩效考核。

（2）委托第三方咨询机构提供PPP项目绩效考核咨询服务政策依据

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》[2016]92号），第二十七条各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。

《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理（五）绩效评价。项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）四、严格服务项目政府采购履约验收管理完善服务项目履约验收管理制度。采购人或者集中采购机构应当按照采购合同规定组织履约验收，并出具验收书，验收书应当包括每一项服务要求的履约情况。第二类服务项目，供应商提交的服务成果应当在政府部门内部公开。第三类服务项目，验收时可以邀请第三方评价机构参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。以人为对象的公共服务项目，验收时还应按一定比例邀请服务对象参与并出具意见。

（3）第三方咨询机构应该提供的服务内容

A、协助政府建立绩效考核小组。

B、对PPP项目进行识别和梳理，分析绩效考核中的问题并提出合理的对策。

C、协助编制或优化项目建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估及移交阶段全生命周期绩效评价方案，使得考核方案更具备实用性和适用性。

D、根据第三方咨询机构完善且政府批准的项目绩效考核方案，实施建设期建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估和移交阶段全生命周期绩效评价工作。

E、协助政府编制绩效考核报告。

F、协助政府完成其分工内绩效考核相关的其他工作。

（4）选用第三方咨询机构的作用

第三方咨询机构能够有效的推进PPP项目的绩效考核工作，协调政府和社会资本方的关系，提升双方合作的效率，实现社会效益的最大化。第三方咨询机构实施绩效考核具有灵活性、中立性、专业性的特点，可以满足PPP项目绩效考核的需要。

我国PPP模式尚处于早期阶段，很多政策法规还不完善，而且未来十年、二十年、三十年还会有很多不可预见的情况发生，因此绩效考核的实施是一个动态调整的过程，需要根据项目的实际执行情况、政府和社会资本方的利益诉求调整项目的绩效考核方案。PPP绩效考核将是未来PPP项目执行的核心，PPP项目绩效考核实施质量的好坏决定了PPP事业是否能够可持续发展。

建立系统、科学、合理的PPP项目绩效考核机制势在必行，需要政府、社会资本、第三方咨询机构等各方的共同努力。

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