为前提,基础设施的建设意味着需要大量资金的投入做保障,这对于一些地方政府而言,显然不堪重负。田园综合体具有建设规模庞大、投资额度大、服务周期长、收益不确定等特点,仅由政府单一主体投资,难以避免效率低下的问题[2]。田园综合体强调的是农业、文化、旅游、生态等要素的整合,而当地政府往往缺乏这样综合的运作能力。因此,当地方政府面临管理经验缺乏、基础设施薄弱、财政能力有限的困境时,引入PPP模式发展田园综合体十分必要。
2.PPP项目建设内容
田园综合体PPP项目的建设内容可以覆盖项目的全生命周期,包括土地整理和拆迁、基础设施和公共设施建设、基础设施项目运营和公共服务,产业发展和社会公共服务等。
2.1土地整理和拆迁
当田园综合体项目所用土地为农业用地或未建设用地时,则需要社会资本方需为政府提供土地整理和拆迁的相关资金和服务,协助政府开展土地整理和拆迁的前期工作,保障田园综合体后续建设和运营,为田园综合体发展奠定基础。
2.2基础设施和公共设施建设
根据规划内容,在田园综合体范围内建设道路、供水厂、燃气站、污水处理厂、各类管网、医院、产业发展中心、人才服务中心、配套生活设施、停车场等各项基础设施和公共设施,为田园综合体后续发展提供物质支撑。
2.3基础设施运营和园区公共服务
按照各类基础设施的特点和运营服务要求,提供满足相关标准的基础设施运营服务;基于各项公共设施,提供绿化维护、物业管理、场馆运营、医疗、餐饮、商业等田园综合体公共服务,为田园综合体公共功能正常发挥提供保障。
2.4产业发展和社会公共服务
通过提供田园综合体品牌塑造、产业研究、人才招募与培训等多类型服务,充分挖掘当地农业、农村旅游资源,包括历史、文化、习俗,推动一二三产业联动发展,带动区域经济增长及社会发展,从而实现田园综合体全面、综合和可持续发展。
3.PPP项目运作模式
采用PPP模式建设田园综合体需要选择合适的运作模式。结合田园综合体的建设内容和特点,提出了以下田园综合体PPP项目的运作模式。
3.1单SPV模式
单SPV模式如图1所示。该模式下,政府和社会资本合资组建SPV,SPV负责项目的建设和运营,经营期满后移交给政府。该模式在一定程度上缓解了地方政府的财政压力,但田园综合体具有建设规模大、投资额度高、运营要求高等特点,使得对社会资本的实力要求较高。不仅需要社会资本具有雄厚的财力,较强的融资能力,还需要有丰富的田园综合体的建设和运营经验。事实上很少社会资本具有这样的能力。从近几年实践发现,大量PPP项目其实质为市政基建打包建设。这种情况势必会增加地方财政支出的可能性,同时因参与PPP项目的社会资本大多为建设型企业,其在项目运营方面缺乏经验,导致项目后期产业导入及培育困难,给项目后续运营埋下隐患。
3.2双SPV模式
为解决单SPV模式中单一项目公司能力不足的问题,田园综合体运作模式可尝试组建双SPV,即政府与不同的社会资本分别组建建设项目公司(SPV1)和运营项目公司(SPV2),如图2所示。SPV1主要负责项目基础设施建设及维护;SPV2主要负责项目建成后的运营维护。政府通过基于绩效考核的政府付费方式补贴SPV1,SPV2则通过使用者付费和政府可行性缺口补助实现投资回报。通过SPV间的相互协作实现对田园综合体项目全生命周期的建设与运营。采用该模式有以下特点：(1)建设部分和运营部分由不同社会资本参与,既降低了对社会资本的要求,又提高了项目运行效率,做到“专业人做专业事”;(2)能综合有效地使用社会资本,弥补田园综合体建设的资金缺口,极大缓解了地方政府的财政压力;(3)通过引入专业性较强的社会资本,可以凭借其自身先进的管理经验,对项目存在的潜在风险进行识别、管控,进而降低和分散项目风险。
目前,我国田园综合体的发展还处于初级阶段,运用PPP模式打造田园综合体项目,是实现乡村振兴的重要操作路径。采用合适的PPP项目运行模式,既能完善内外部交通条件,又能形成有吸引力的田园景观和文化,实现三产融合、三生一体,重塑中国乡村的美丽田园。
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