一、PPP项目现状
《全国PPP综合信息平台项目管理库 2018年三季度报》，截至2018年三季度，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库信息摘要如下：
管理库项目执行情况：三季度（7-9月）管理库环比二季度新增项目540个、投资额3,471亿元；1-9月，管理库新增项目1,152个、投资额1.5万亿元；截至2018年三季度，管理库累计项目数8,289个、投资额12.3万亿元。落地项目，三季度管理库环比新增落地项目421个、投资额3,135亿元；1-9月，新增落地项目1,360个、投资额1.7万亿元，落地率上升11.1个百分点；管理库累计落地项目数4,089个、投资额6.3万亿元，落地率49.3%。三季度环比新增已开工项目174个、投资额1,015亿元；管理库累计已开工项目总数1,860个、投资额2.6万亿元，开工率45.5%。地区方面，三季度环比新增项目数前三位是云南、广东、江苏，分别为113个、107个、63个；三季度环比新增投资额前三位是云南、浙江、江苏，分别为1,906亿元、1,301亿元和1,288亿元；管理库累计项目总数前三位是山东（含青岛）、河南、贵州，分别为729个、642个、498个；累计投资额前三位是贵州、云南、浙江，分别为9,724亿元、9,463亿元、9,005亿元。行业方面，三季度环比新增项目数前三位的是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输，分别是172个、132个、56个；三季度项目环比新增投资额前三位是城镇综合开发、生态建设和环境保护、水利建设，分别为1,615亿元、372亿元、305亿元。管理库累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，合计占管理库项目总数的62.3%；累计投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占管理库总投资额的72.2%。民企参与方面，4,089个落地项目中社会资本所有制信息完善的项目共4,018个，涉及社会资本共6,753家，其中民企占35.3%；民资背景项目1,711个、投资额2.1万亿元，分别占4,018个社会资本所有制信息完善的落地项目的44.8%和34.0%。消费领域基本公共服务项目（文化、旅游、体育、健康、养老、教育等6个领域）管理库累计项目数1,409个、投资额1.3万亿元。污染防治与绿色低碳项目三季度环比新增项目326个、投资额1,014亿元。管理库累计污染防治与绿色低碳项目总数4,519个、投资额4.4万亿元。长江经济带（上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州）项目累计项目总数3,739个、投资额6.3万亿元，分别占管理库的45.1%和51.3%；累计长江经济带落地项目总数1,780个、投资额3.2亿元，分别占管理库的43.5%和50.5%。京津冀累计项目总数423个、投资额7,822亿元，分别占管理库的5.1%和6.4%；累计落地项目总数216个、投资额4,763亿元，分别占管理库落地项目的5.3%和7.5%。回报机制方面，三季度使用者付费类项目净减项目92个、投资额1,435亿元；可行性缺口补助类项目新增项目509个、投资额5,132亿元；政府付费类项目新增123个，投资额净减227亿元。管理库累计使用者付费类项目623个、投资额9,150亿元；累计可行性缺口补助（即政府市场混合付费）类项目4,407个、投资额8.0万亿元；累计政府付费类项目3,259个、投资额3.4万亿元。
示范项目执行情况：截至2018年三季度，四批示范项目共计990个，投资额2.1万亿元。落地示范项目，三季度落地示范项目净减项目1个、投资额946亿元，项目数、投资额下滑缘于落地示范项目退库。三季度末落地率比二季度末上升1.6个百分点，比年初上升1.7个百分点。1-9月，落地示范项目新增268个、投资额3,861亿元。截至2018年三季度，落地示范项目累计865个、投资额1.9万亿元，落地率87.4%；其中累计已开工示范项目总数485个、投资额9,373亿元，开工率56.1%。地区方面，按各地落地示范项目数统计，河南和山东（含青岛）已有73个示范项目签约进入执行阶段，并列居全国第一，其后云南63个、安徽55个；投资额累计前三位是云南、河北、浙江，分别为2,671亿元、2,026亿元、1,347亿元。行业方面，落地示范项目数累计前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为380个、87个、83个，投资额累计前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为6,877亿元、5,937亿元、2,187亿元。民企参与方面，在865个落地示范项目中，签约社会资本共1,519家，其中民企占39.7%；民资背景项目数448个、投资额7,509亿元，分别占落地项目的51.8%和39.2%。
储备清单项目情况：截至2018年三季度，储备清单项目4,181个，投资额5.0万亿元。
二、PPP项目融资模式的特征
1、风险共担
PPP项目具有明显的公共性、复杂的融资结构、庞大的投资规模以及较长的合作期限。因此，PPP项目会经常性地面临融资、市场以及法律等诸多风险。在过去传统的采购活动中，政府与社会资本在采购和交付的时候，会尽最大能力规避风险，若是出现了风险就会转嫁给对方。依据社会资本以及公共部门所具有的各方面优势，PPP项目可以对不同类型风险进行分担，风险防控能力得到提升。
2、利益共享
从客观上看，公、私部门之间的经营目标存在着差异性。作为一个有效的载体，PPP项目可以让公私部门之间展开深度合作。政府部门可以适当放开其过去控制的公共服务领域以及基础设施，私营部门能够将全新的投资领域开拓出来，并获取足够的商业利益。对于政府而言，其公共管理能力和公众支持率得到提升。
3、项目融资
在PPP项目的交易环节当中，融资环节是关键的第一步。PPP融资主要以项目为主体，其融资结构、成本以及数量与项目的资产价值、现金流量之间具有直接联系。现阶段，PPP项目现金流主要有三个方面的来源，分别是：可行性缺口补助（政府给予经济补助）、使用者付费（最终消费用户购买）以及政府付费（政府购买）。
4、全寿命周期成本
从PPP身上，可以看到全寿命周期成本管理的思想。在PPP合约中，私人部门实现设计、建造运营与维护的整合，有助于实现项目全寿命周期成本管理和运营管理。政府物有所值评价作为项目是否适宜采用PPP的关键，就是将项目全生命周期内政府支出净成本现值，和政府传统采购模式的净成本现值进行比较后得出结论。
三、PPP项目融资模式应用存在的问题
1.尚未建立适宜的法律法规
PPP项目融资涉及面广，与法律体系、合同体系、信用体系、能力建设等密切相关，目前尚未解决以下问题。第一，地方政府的信用问题。地方政府信用度不高，契约意识淡薄，由于存在政策变更、政策落实、政府换届等风险，导致社会资本参与PPP怕陷阱、怕违约。第二，法律体系不健全。PPP项目涉及领域较多且刚起步，尚未建立起完善的法律体系，可能会出现因新规定的颁布或旧法律的修订，而使PPP融资在后期出现经济纠纷等问题。第三，PPP项目期限长风险大，金融机构不愿涉及有限追索的融资项目，导致PPP项目仍然是在大型国有企业体制内转悠，与PPP模式设计的初衷背道而驰。
2.缺乏科学的风险分担机制
PPP项目要求政府和社会参与方能够合理评估自身承受能力，确定投资风险分担比例。目前，尚未建立科学的风险分担机制。一是部分地区PPP项目为了吸引投资以及提升政绩，政府甚至会对企业许下一些不切实际的承诺，政府风险过大导致PPP项目融资模式失败。二是在运营期间，项目公司可能遇到协议中未经分配的新风险，难以合理地分担新风险并保证自身收益最大化。三是如果合作方为了眼前利益采取投机行为，或者刻意通过新风险获取政府部门提供的风险补助，双方产生信任问题而导致PPP项目合作失败。
3.“稳增长”压力下政府“重融资、轻管理”
PPP通过引进社会资本在生产管理方面的新技术，进而提高公共产品和服务的质量和效率。政府若是仅仅注重PPP融资功能，忽视引入新技术，政府就会单纯地从融资层面来选择PPP项目，而不考虑引入私人部门的先进的生产技术和管理经验，那么PPP只是改变支出现金流时间分布以及对财政资金支付时间进行延迟的工具，难以实现公共服务质量以及效率的有效提升，政府也不会积极转变自身职能、提升专业能力。
4.增加地方或有债务
PPP模式有别于政府独立投资基础设施项目，为了吸引私人部门或社会资本参与到利润率相对较低的基础设施建设中来，政府会主动承担一些担保义务。这种担保虽然最初对政府财政并不产生影响，但在项目运营之后，如果项目需求没有达到当初预期的最低需求水平，或社会资本收益没有达到预期的收益水平，那么两者之间的可行性缺口就要由政府付费来弥补，这对政府而言就形成了一项或有债务。
四、PPP项目融资模式应用的对策
1.完善PPP项目融资模式的法律制度
PPP项目融资模式要想实现高效运作，必须立法先行，项目参与方能够做到有章可循。法律法规不仅保障政府权力，必须不断降低PPP融资成本和风险，增加投资方信心。第一，建立PPP项目管理机构，负责管理PPP项目融资各项活动，包括法律事务管理。第二，积极创建完整的政策体系，建立一整套绩效评价机制，包括事前审查、事中监管和事后反馈工作。清理相关法律法规，系统梳理PPP涉及的各项法律，将有冲突或不适宜的政策修改合并。第三，构建完善的公共服务价格体系，科学制定项目运营收费、补贴等定价机制，提高社会资本参与积极性。
2.科学设置风险分担机制
风险分担机制是PPP项目融资模式的核心部分，必须科学地识别各类风险，设置科学的风险分担机制，建立具体定量的PPP 项目风险分担方案。政府可以在很大程度上掌握政策的变化，应承担政府干预、政府违约、法律变化和政府收费价格限制等政策风险。市场需求变更、原材料供给以及项目完工风险等各类运营风险应由社会资本承担。针对通货膨胀的变化、利率变化、竞争风险等受市场大环境影响的不可抗力风险，政府以及社会资本可以依据实际的风险发生状况来进行风险分担。
3.转变政府职能角色
政府在PPP项目融资模式应用的过程中，应充分调动各类市场资本力量，高度重视项目管理和项目监督。政府在PPP项目中的参与职能和监管职能应清晰划分，尽量避免政府即当队员又当裁判。PPP项目强调契约精神，保证政府和社会资本主体相对平等的地位，有利于增强社会资本的投资信心。政府部门作为监管方，必须保持在较高的层级，若是参与方之间出现权利纠纷，政府部门可以及时地调控以及仲裁。此外，可以引入第三方机构来代表政府，作为项目实际的参与方，对政府的参与职能以及监管职能进行有效划分。
4.建立PPP政府或有债务制度框架和债务基金
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确：在一般公共预算支出中，每年全部PPP项目支出（政府直接付费和可行性缺口付费）的占比不得高于10%，不包含政府对PPP项目担保的或有债务。由于我国当前PPP项目实施中很多地方政府对其可能导致的政府或有债务风险认识不足，必须建立PPP政府或有债务风险管理的制度框架，让地方政府在采取PPP模式时充分考虑到对地方政府财政可持续性产生的影响。另外，还可以设立PPP或有债务基金，在应对PPP项目政府担保的或有债务上起到自我保险的功能。
五、总结
PPP项目为缓解政府财政压力，增加公共设施满意度，在公众服务和公共建设领域快速发展。PPP融资模式与传统购买服务模式不同，有缓解财政资金压力、提高公共产品和服务质量效率优势。目前我国PPP项目融资模式在应用过程中，仍然面临着许多问题，政府应加快推进完善法律制度、设置风险分担机制、转变政府职能以及建立政府或有债务制度框架的措施，实现PPP项目融资模式的不断完善、发展，加快PPP项目落地。
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