【摘 要】特色小镇建设是浙江省政府在经济“新常态”下，推动全省经济转型升级的一项重大决策，PPP模式在其基础设施建设项目中得到广泛运用，有效解决了政府对公共建设项目资金不足和运营效率低下的问题，但是由于PPP模式的多主体参与和利益诉求差异性大等特征使得项目的关系网络更加复杂，风险概率更大，控制难度更高。本文通过对特色小镇基础设施PPP模式的风险进行分析，梳理PPP模式下项目风险管理可能存在的问题，并对PPP模式下项目风险管理提出对策及建议，为加快推进小镇基础设施建设建言献策。
【关键词】 特色小镇；基础设施； PPP模式；风险防范与控制
一、特色小镇与PPP融资模式的背景
（一）特色小镇的发展现状
特色小镇是社会发展到一定历史阶段的一种区域性空间与要素集聚的发展模式，在国家产业升级、优化和供给侧改革中发挥着重大作用。在较早的2016年10月14日，住房城乡建设部（以下简称住建部）正式公布32个省（区、市）127个第一批中国特色小镇。其中，浙江省的数量最多，有8个；江苏省、山东省、四川省均有7个。从地域来看，华东地区（35家）和西南区域（21家）数量最多，达到44%；从特色小镇的类型来看，文旅相关的小镇几乎占到了68%。与第一批159个特色小镇候选相比，第二批的候选名额扩大到了300个，大量的特色小镇预计将产生万亿级别的投资总额。2017年,国务院《政府工作报告》中提出“在新型城镇化建设扎实有序推进的同时，要支持中小城市和特色小城镇发展”这一任务，小城镇发展便顺理成章地成为新时期的新课题。目前，我国处于经济新常态的形式下，特色小镇在国家产业升级、优化和供给侧改革中发挥着重大作用，它建设作为一项国家基本发展战略，是国家发展新战略和产业升级新常态，对我国产业转型和新型城镇化建设有着巨大的推动作用。
（二）PPP融资模式的发展现状
PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。即公私合营模式，即：Public-Private-Partnership的字母缩写，起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府与私人组织或者企业之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。
（三）特色小镇PPP融资的相关政策
在政策层面，为促进特色小镇的发展，中央和各级政府先后出台了各种政策，支持特色小镇基础设施PPP融资。从国办发[2015]42号文中提倡推广PPP模式，到2016年10月8日发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中提出对特色小镇基础设施PPP融资模式建设的深层需求，再到2017年1月5日2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中培育宜居宜业特色村镇，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善的特色小镇，大力推进PPP模式运用到特色小镇的建设。中央和地方政府为推动特色小镇PPP融资不断出台相关政策，期望为特色小镇的发展指明道路。推进特色小镇的建设意味着大量的基础设施建设，也就意味着要投入大量的资金。庞大的资金需求仅仅靠财政投入是不太现实的。目前我国特色小镇的推进中仍存在缺乏基础设施，缺乏资金，缺乏成熟的商业模式的“三缺问题”，PPP模式的兴起正好给了解决特色小镇融资问题的契机。
二、PPP模式下特色小镇基础设施的风险分析
特色小镇基础设施建设项目往往投资规模大、技术难度高，需要多方合作才能完成，再加之不确定性因素繁琐而种类呈现多样化，且实施周期长，项目实施过程常受到诸多因素的干扰，所以，正确认识和把握因素是十分必要的。当前PPP模式下特色小镇基础设施的风险种类如下：
（一）政治风险
如政府的政治形势、政府换届、项目审批延误、政府配套难以跟进、政府其他政策变动等。政治风险可能导致特色小镇基础设施项目暂停或进展缓慢、政府征收或没收项目等，尤其可能会给前期投入较多社会资本参与方带来较大损失。
（二）法律法规风险
来风险。
（三）商业风险
商业风险包括当地货币的兑换和自由汇出风险、汇率风险、利率风险以及通货膨胀风险等。这些风险会直接影响项目的财务成本、偿债能力和股东利益。如在市场的作用下，特色小镇PPP项目在建设运营过程中，由于竞争、价格、供给等因素使得项目面临的风险增加，以及项目融资成本上升、建设资金筹措不到位、后期回购款无法回收等原因，导致项目建设及运营无法开展、银行贷款不能顺利偿还，进而可能导致项目运转无法维持的局面。
（四）融资风险
融资风险指的是因为金融市场不健全、融资结构不合理以及融资的可及性等因素导致的风险，最直接的表现就是资金筹措比较困难。特色小镇基础设施PPP项目的一个突出特点就是在选择和确定中标者之后，政府与中标企业需要进行特许权协议的草签，中标企业需要凭借这份签订的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，这样特许协议才开始正式生效。
（五）市场收益不足风险
市场收益不足风险指的是项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。比如天津双港小镇的垃圾焚烧发电厂项目，在该项目中市政府虽然提供了很多的激励措施，但是因为部分原因导致项目收益不足，市政府虽然承诺提供补贴，但是没有明确补贴的数量，项目公司就只能自己承担市场收益不足的风险。
（六）项目唯一性风险
项目唯一性风险指的是政府或者其他的投资者新建或者改建其他的项目，导致对该建设项目产生了实质性的商业竞争从而导致的风险。项目唯一性风险一旦出现就会带来市场需求变化风险、市场收益风险等一系列的后续风险，对PPP项目的影响可以说是非常巨大的。
（七）市场需求变化风险
市场需求变化风险指的是在对项目唯一性风险进行排除之后，因为人口变化、社会环境、法律法规调整以及宏观经济等方面的因素导致市场需求出现变化，从而造成市场预测和实际需求之间出现差异而出现的风险。
（八）第三方延误/违约风险
第三方延误/违约风险指的是项目的投资者或者项目公司在融资、建设和运营的过程中项目发生重大安全事故、利用项目进行欺诈或者对项目周围的生态环境造成了严重的破坏等触犯法律法规等行为造成的风险。
三、PPP模式下特色小镇基础设施项目风险管理可能存在的问题
通过对我国特色小镇基础设施的PPP项目遇到及可能遇到的风险分析，我们不难发现在风险控制方面主要受到货币银行风险、政府行为风险、法律风险及汇率风险影响。具体分析如下：
（一）政策法规建设落后，风险管理的法律依据不足
长期以来，我国政府对特色小镇基础设施PPP投融资模式的理论较欠缺，大部分是借鉴国外的理论，在政策法规的制定上更显示出一些滞后与不足，并且国家没有出台相应的投融资管理办法，更没有成熟的法律法规来具体规定投融资结构中的产权划分，产权的不清晰导致产品的分配形式不清楚进而出现产权收益不明确的情况，这种情况往往会造成我国特色小镇基础设施PPP投融资项目的风险加大。
（二）银行贷款审批管理程序繁琐，增加了融资项目的审批风险
目前在PPP融资模式下，我国特色小镇基础设施的资金主要来源于政府向国有银行的贷款，而现在银行贷款的审批要经过四个阶段：项目建议书批准、可行性研究批准、抵押物的审核和最后批准。由于审批手续的繁琐和人员效率的低下造成时间周期冗长，进而造成不确定因素增加，导致风险的增加。
（三）金融市场发展不成熟，缺乏有效避险工具，加大外汇风险
当前金融市场和资本市场相比较国外还是呈不开放状况，造成我国金融市场的发展有所欠缺，导致我国金融衍生工具发展的滞后和我国在金融市场的政策经常出现规定与执行的不配套情况，这就相应加大了国外投资者汇率风险，从而阻碍了特色小镇基础设施PPP模式的投
融资进程。
（四）风险管理能力低下，手段单一
一方面，在参与特色小镇基础设施PPP融资项目过程中，合同签订前法律意识和风险管理意识不足，无有效的风险识别过程，导致项目在实际实施过程中，各个参与方必然会产生分歧和责任纠纷，无法有效界定各方的权责利，对于风险发生，更多是采取风险自留或者不合理地转移风险；另一方面，企业对于风险发生的因素识别不够全面。风险识别主要依靠以往的经验，对风险的认识不够全面，缺乏系统性，且PPP模式在我国特色小镇发展的时间较短，各项目各自有不同特点，相关的成熟化案例较少，很多的风险判断都是人为的分析和主观的经验，缺乏量化的分析，总体风险评价经验不足。
（五）风险管理应对措施缺乏创新
因PPP项目不是一个简单的项目工程，是一个系统的项目，所有必须需要全方位的进行风险管理，主要不同的管理阶段组成了PPP管理风险的过程，项目风险管理人员的努力贯穿于风险管理的每个阶段，然而大多数企业缺乏有效的管理流程和方法，对过程管理不够重视，不利于风险管理效率的提高，在风险应对的时候，时常运用风险转嫁、风险缓和和回避、自留等方法，风险专利和自留是企业经常采用的方法，但是仅仅采用这两种方法来应对风险是非常薄弱的，会给企业造成一些损失的可行性会逐渐增大的。
四、PPP模式下特色小镇基础设施项目风险防范与控制对策
（一）政府部门的风险承担
在社会资本进入项目之前，公共部门负责整个项目的整体规划，基于对外部环境的控制力来进行风险的分析，预判政府和社会部门在风险控制中的能力和责任，完成初步的风险分配。与社会部门建立合作的关键是有效的信任机制建立，在我国以往的公共基础设施建设项目中，政府和国企一直是特色小镇基设项目建设的主导者，PPP合作模式中，政府必须转变这种传统的单项主导思维，构建多元化的治理理念，在相互信任的基础上提高自身管理能力和信息透明度，为实现统一的项目目标付出行动。
（二）社会部门的风险承担
社会部门作为社会主义市场经济的参与主体，具有良好的项目资金、建设、运营和管理优势，有效弥补了政府或者国企在项目建设效率与创新力上的不足，对商业性的建设及运营风险控制力更强，因此社会部门在风险治理网络中主要负责技术、安全、工期以及费用风险等内部风险。风险对等原则要求承担风险的一方也必然要享受相应的补偿，基于此原则建立的风险回报机制激发了商业资金参与项目的积极性。
（三）双方共同承担的风险
新能源PPP项目的风险分配是存在于项目合作全过程的一项复杂性工作，风险的识别与分配受到很多方面的影响，往往是不明确的和不具体的。关系风险是社会部门与政府部门的共担风险中的一项主要风险，这是因为关系的协调需要双方的共同努力，无法由一方承担。
五、小结
综上所述，在特色小镇基础设施PPP项目建设中存在着多种多样的风险，其风险管理是一项动态、漫长而复杂的过程。想要做好风险管理工作，不能轻易忽略任何一个风险。本文所提到的风险是在实践中有失控的现象，可以说是我国过去两年特色小镇基础设施PPP项目风险管理中的弱项，因此，应成为以后PPP项目实践中的重点控制对象。相信随着我们对特色小镇基础设施PPP融资项目研究的不断深入，PPP融资模式在我国特色小镇基础设施的建设中将发挥越来越重要的作用。
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来源：天津工业大学工商管理学院、《劳动保障世界》
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