摘 要：我国新旧动能转换、新兴产业发展、新型城镇化建设等战略均为PPP模式的应用提供了契机, PPP模式为新经济发展提供了新引擎, 是全面深化改革、促进供给侧结构性改革的重要举措, 而价格机制是开展PPP项目的关键环节, 需要引起政府、企业、社会等多方主体的高度重视。通过对市场成熟国家PPP项目价格机制的梳理, 并对多个案例进一步深化对比, 总结我国PPP项目价格机制构建方面的经验与教训, 即避免信息不对称产生的“黑箱”问题、合理采购、收费水平符合运营实际等, 最后针对性地提出优化与完善建议, 从而有效指引PPP项目的顺利开展。
以丰富、改善、优化公共产品与服务为己任的PPP模式在优化社会资源配置方面起到了积极的作用。PPP模式被广泛应用于基础设施建设领域, 社会资本得到有效利用, 提高了基础设施项目的供应能力, 项目资金短缺问题也得到有效解决。但PPP项目的推广与应用是长期性工作, 在取得阶段性成果的同时也存在一定的难点, 重点集中于PPP项目的价格机制问题, 国内外对该问题的理论研究较少, 在一定程度上阻碍了PPP项目的顺利开展, 甚至导致项目的破产。
我国市场经济与发达国家相比尚处于初级阶段, PPP项目的价格机制仍需要不断借鉴和吸收外部经验, 形成具有中国特色的PPP项目价格机制。为此, 本文对英国价格上限规制法、法国特许经营模式合约管理、美国公正收益率法以及各国PPP项目监管法律、监管机构进行分析, 并以实际案例进行有效对比, 从而总结值得我国借鉴的经验以及需要防范的教训。本文最后从PPP项目价格顶层审计、采购评审机制、定价方式、价格监管手段以及动态调价机制等方面提出针对性对策, 为中国特色PPP项目价格机制的优化完善建言献策。
PPP项目引入政府和社会资本, 充分发挥各参与主体的主观能动性, 提高资本的有效使用率, 适应了我国供给侧改革发展需求。价格机制是PPP项目的关键环节, 现阶段我国PPP项目价格机制在价前设计、价中管理以及价后评估等环节的问题仍较为突出, 对PPP项目的顺利开展产生了一定的制约。发达国家PPP项目起步较早, 形成了成熟且具有特色的项目价格机制, 对我国PPP项目的价格机制构建具有一定的借鉴和启示。
英国全面实施私有化政策后相继出台了《竞争法》以及《企业法》等法律, 取代战时价格管制政策, 对垄断行为进行明确定义, 并规定了市场价格监管手段和机构。英国PPP法律体系呈现金字塔式, 分别由法律、政策、指引及合同层级构成 (如图1所示) 。英国PPP项目并没有完备的通用法律覆盖;所构建法律制度体系中的政策主要对私人资本是否需要引入进行判断, 侧重于宣言性作用的发挥, 缺乏一定的针对性;PPP指引是对政策的进一步细化阐述, 主要发挥解释性作用;PPP合同是对政策和指引的深层完善, 对特殊行业领域做出了明确规定, 侧重于法律作用的发挥。
英国企业及管理改革委员会、公平交易局、竞争上诉委员会以及竞争委员会等不同政府部门中散落着相关监管职能, 英国并未成立专门的价格监管机构, 只在垄断性、公益性较强的行业如邮政、电信、铁路等部门单独设置办公室或监管委员会, 配合各机构开展PPP项目的相关工作, 对行业领域的价格监管业务进行统筹。而英国自1890年开始先后经历了5次PPP监管机构变化, 具体情况如表1所示。
图1 英国PPP金字塔式法律体系
20世纪40年代的53-704号法令初步形成了法国价格法律制度的早期形式, 其主要目的是对价格垄断等非正常竞争进行有效的预防。二战结束后, 为了减少政府定价和指导价的范围, 法国相继出台了《公平交易法》等法规, 放宽政府价格管制, 加快市场化进程。而在PPP法律方面, 法国建立了双轨制的PPP制度, 并吸收借鉴英国经验引入合作合同, 对其地位以立法的形式予以确认, 社会基础设施的供给问题以政府付费的模式得到有效解决。2016年, 按照欧盟相关指令, 法国在公共采购框架中并入合作合同, 2004年的《合伙合同法》废除。
国家竞争委员会及竞争和反欺诈司等政府部门作为法国主要的价格监管机构, 各行业协会、消费者协会等非政府组织予以辅助。而在PPP监管方面, 法国构建了财政部法律事务指导处、公共采购经济观察处以及智库两级监管体系, 分别负责公共采购规则的起草以及公共采购数据的搜集与发布。服务与合作合同项目工作组为PPP方面的智库, 其最初的成立目的是提供专业意见为整个PPP项目运营架构服务, 其隶属于法国经济部, 对项目在批准前进行评估, 并为谈判和签约环节提供支持
表1 英国PPP管理机构变化
特许经营合同中体现出政府和企业的基本权利与义务, 成为现阶段法国价格监管的最大特色, 其形式如图2。
图2 特许经营模式的基本合同形式
无论是有限特许经营、共担风险特许经营还是全部风险特许经营, 政府最终掌握资产的所有权, 并且政府与社会资本之间保持一种长期的合作关系, 成为优质的合作伙伴, 政府拥有价格干预和单方解除合同两项特权。
19世纪90年代出台的《谢尔曼法》成为美国首部反垄断法, 随后相继制定《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等法律规范了价格歧视和不正当竞争行为, 反垄断法成为美国价格法律体系的核心部分, 有效地规范了市场秩序。但由于美国是联邦制国家, 各州自行制定PPP相关法律和执行标准, 在联邦层面没有统一PPP立法。因为美国PPP项目大部分集中于交通领域, 所以交通部门成为各州PPP法律政策的组织发布机构。
专门负责价格监管的机构在美国尚未成立, 主要原因在于其市场经济体制较高程度的开放性和自由性, 只有联邦委员会和反垄断局涉及相关业务, 两个部门隶属于司法部, 分别执行《联邦贸易委员会法》和《谢尔曼法》, 两部法律均具备一定的准司法性质, 独立性较强。美国PPP工作由部分机构和非政府组织在推动, 统一的PPP管理机构在美国联邦层面并没有统一, 各州和地方区域内的PPP业务由各级政府自行确定管理机构, 以利于PPP模式从联邦到地方的推广与应用。
该方式最早用于铁路领域垄断行为的解决, 其后被广泛用于公共服务领域的价格监管, 其计算公式为:总收入=公正收益率×资本成本总额+可变成本总额
公正收益率法目标明确, 表述简单, 但也存在一定的缺陷。首先, 容易造成反竞争问题。被规制企业投入大量冗余或无用成本, 技术创新和成本节约的动力不足, 在低效率、高成本的环境下生产产品或提供服务使得消费者面临更高的价格。其次, 成本合理识别更加困难。为确保企业运营控制在合理的成本范围内, 需要不断地进行成本的督查与监审, 但规制方掌握主动权, 其实际操作存在的难度较大, 企业成本可能合法但不一定合理, 存在一定的寻租空间。若规制方高估企业成本, 势必造成企业暴利, 公众利益受损, 而在成本低估的情况下企业积极性丧失, 压低了其收益利率, 导致产品或服务质量的降低, 最终损失的依然是公众利益。
在对上文相关理论对比的基础上, 为了更加深入地分析PPP项目的价格机制, 特采用多案例的方法进行有效对比, 从而总结国内外PPP项目价格机制方面的经验教训, 为理论研究提供实务支撑, 更好地指导项目实践操作。
红谷隧道总长度2 997米, 总投资42.2亿元, 项目位于南昌大桥和新八一大桥之间, 是江西南昌穿越赣江的一条过江行车通道, 也是国内最大的水下立交系统。该隧道可分担南昌大桥30%、八一大桥11%的车流量, 抗震烈度达7级, 限重55吨。2017年7月7日南昌市政公用集团融资代建、中国中铁隧道集团施工的国内江河规模最大、最长的过江沉管隧道工程———南昌红谷隧道顺利贯通, 机动车可3分钟快速穿越赣江, 对于赣江两岸的新旧城区经济圈快速发展起到了助推器的作用。该项目通过政府和社会资本合作的方式, 采用“建设-运营-移交-设计施工总承包” (BOT+EPC) 模式实施, 项目全寿命周期成本得到最大限度降低, 社会资本的集成优势也得到了充分的发挥。
首先, 收益来源方面。一是在符合政府户外广告规划前提下, 项目公司根据市场价格获取的沿线区域相应的广告费用;二是获得相应的管廊租赁费用, 利用本项目的桥梁、隧道通道可以获得电力、通讯等租赁费用;三是政府批准的其他收益, 政府方按股权比例享有三项收益的分红。除此之外, 该项目最为重要的一项收益来源为特许经营期限内的车辆影子通行费, 即政府依据收费路段的交通量提取通行费, 该收益由项目公司享有
其次, 价格形成机制方面。该基础设施建设带有政府公益性, 因此设立影子收费机制, 通行费为实际通行量与通行费率的乘积, 南昌市政府在约定的特许经营期内购买项目的公共使用权, 并按季度通过市级财政向项目公司进行支付。其中, 为了统计机动车实际通行量, 在项目先期开放的7个出入口设置电子卡口。结合设置的影子收费机制上限, 以所有通行机动车实际数量计取, 最终确定社会资本投资率上限, 其内部收益率 (IRR) 为3%~8%。按照当地交管部门流量监测数据, 2017年8月份红谷隧道日均车流量为2.39万辆, 9月为2.6万辆, 10月为2.62万辆, 同红谷隧道开通前比, 八一大桥、南昌大桥在过去3个月中的日均车流量分别减少了1.7万辆和4 000辆, 未来20年经营期限内红谷隧道往返日流量在3万至5万之间的概率最大, 根据相关数据计算其通行费率上限为15元/辆, 符合成本加合理利润的基本原则。
最后, 价格调整机制方面。项目IRR受到交通流量的直接影响, 为此根据不同通行量设定价格调整区间, 最大限度降低交通流量预测对投资收益的影响。同时, 为了体现对社会资本的激励, 与基准通行量区间上限相比实际通行量较高的情况下社会资本的资金内部收益率会增加至9%, 相反则会由政府财政部门以5%~6%的标准对影子通行费予以补贴。
截至2017年6月, 该项目已累计处理污水15.2亿吨, 先后通过ISO9001、ISO14001等体系认证, 直接削减化学需氧量312 540吨, 取得了良好的经济效益和社会效益。
九江市芳兰污水处理厂项目建设及运维最为突出的是其规制菜单机制。该项目按照相关批复共计30年特许经营期, 经过与九江市财政、物价等部门的协商, 以三年为一期划分为10个价格核算期, 具体的结算价格由水务、财政部门在市政府授权下逐期审定, 具体支付则委托水务公司负责, 并规定企业利润率要低于银行同期基准贷款利率, 对其价格核算期内的水平进行限定, 保障公众利益, 确保服务价格处于合理水平。
现阶段, 国际通用价格标杆、价格封顶或包干以及利润率限定三种价格监管模式, 为了保持相对稳定的结算价格, 促进企业降低成本, 提高生产效率, 九江市发改委在三种通用模式基础上设计出了一种备选模式, 即任意连续的两个价格核定期内 (首期结算价格审定之后) 合作公司成本降低且降幅不低于5%, 市政府将参考同期物价指数并以实际降幅为基础计算剩余期限内的价格, 以同行价格平均水平为“标杆”开展对比, 企业的福利水平和利润率不做硬性规定, 若同行水平低于稳定的价格, 则政府有权对结算价格进行重新核算。
除此之外, 政府与社会资本在规制菜单机制模式下需要就存在的争议进行多次的谈判。社会资本一方面对备选模式表现出浓厚的兴趣, 企业结算价格和成本的降低通过工艺改善和生产率的提高得以实现, 公众和政府均可受益
M6公路是英国西米德兰兹郡城市圈中的主干道, 全长43公里, 20世纪90年代初因机动车数量的急速增加而变得拥挤不堪。为了缓解交通压力, 英政府急需修建M6公路。但受限于自身财力问题, 政府决定以PPP方式吸引社会资本的加入, 既可以筹集到更多的资金, 又可以充分发挥企业在项目运维方面的优势, 以降低成本保障公众利益。但由于法律方面的障碍以及当地民众的反对, 项目延后多年, 直至2003年才正式通车, 特许经营权持续至2054年, 目前M6公路的收费为轿车5.5英镑 (约合55元人民币) , 客车和卡车则高达11英镑 (110元) , 以此计算收费标准为1.3英镑/公里, 收费较高, 但周末和夜间均有一定的折扣。
M6公路特许经营方为米德兰公路有限公司, 其主要收入来源为政府补贴、票务收入以及其他经营性收入。政府补贴层面, 早期补贴低于下限, 补贴金额在10—15亿英镑之间;票务收入方面, 票价上限为15英镑, 票价每年平均增长4.2%, 而车流量则平均增长3.8%;除前两种收入来源外, 还包括M6公路沿线的广告等经营性收入, 所占比例较小, 基础设施维护费用由米德兰公路有限公司按照私人部门的绩效水平予以支付, 并实行严格的奖惩制度。按照审计部门估算, 在折现率为6%的情况下该项目资产预计达到152亿英镑, 私人部门投资收益率可达20%左右。
同时, 在该项目中单独设置了实行固定期限监审的仲裁机制, 对企业满足发展需求而提出的价格水平进行审核, 设置合同再谈判机制, 以保障价格机制更具有效性和可行性, 确保项目的可持续性。
南昌红谷隧道项目取得了较为显著的经济效益与社会效益, 在PPP项目政府与社会资本价格机制方面积累了一定的经验, 对我国其他PPP项目的后续开展具有积极的借鉴作用。一方面, 社会资本收益率来源通过PPP合同形式得以确认, 防止后期推诿责任
九江市芳兰污水处理厂PPP项目学习借鉴了国际价格监管机制, 项目行业领域也相对成熟, 价格上限规制和公正收益率规制中社会资本均可以选择适用, 探索运用了规制菜单这一创造性模式。
英国M6收费公路项目中, 政府与社会资本开展了详尽的财务测算与前景展望, 但由于价格机制不完善等方面原因, 项目在短时间内仍以失败告终。一方面, 成本信息“黑箱”问题明显, 社会资本联合体的相关成本信息并没有被审计署全面掌握, 政府部门不认可社会资本方要求支付的款项, 后者没有充足的动力开展项目的持续运维;另一方面, 收费水平与运营实际脱轨, 项目整体成本一直保持偏高水平, 社会资本方的创新能力和维护动力无法得到最大化激发。虽然英国M6收费公路PPP项目政府与社会资本间的价格机制存在一定的不合理性, 但其再谈判机制对于我国PPP项目而言具有一定的借鉴, 合作期内双方的权利义务、价格机制各类风险及应对均可以在事前以合同补救方案的形式予以明确, 有利于PPP项目政府与社会资本间的长期合作, 实现政府与企业、经济效益与社会效益的共赢。
本文通过美、法、英PPP项目价格机制制度经验分析, 并采用多个中外实际案例对PPP项目政府与社会资本间的价格机制进一步对比, 总结了我国PPP项目价格机制方面的经验教训, 进而针对性地提出以下对策与建议。
PPP受到价格调整机制、涉税处理、收费期限以及收益水平等政策方面的影响, 良好的政策环境是项目实现预期目标的重要保障, 所以优化PPP项目价格顶层设计重点在于充分调研和试点后建立灵活并长期有效的政策机制。首先, PPP项目涉税问题应妥善处理。为提高公共服务供给效率及质量, 在必要条件下需要遵从社会资本的逐利性给予PPP项目一定的税收优惠, 确保其纳税标准低于同类政府项目, 促进PPP模式的推广与应用。其次, 对现有的听证制度应进一步完善, 充分考虑我国PPP项目面临的新形势、新情况, 提高调价合理性、公平性及效率性。最后, 我国现阶段PPP项目财政补贴方式及购买服务的标准方面存在政策缺失, 为了避免政府与社会资本间相互推诿责任, 需要制定统一明确的划定标准, 降低项目的人为影响因素。
表2 PPP项目招标环节中标评审机制
PPP项目权益、资产、服务等对价资源的定价需要在社会资本准入前充分发挥竞争性采购的价格发现功能, 最大限度降低政府对资源配置的干扰, 采用多元化、组合式的评审机制规避竞争性采购的部分缺陷, 具体方式见表2。
现阶段, 价格上限规制法和公正收益率法是运用比较普遍的价格监管手段, 两者各有利弊, 需要根据PPP项目的具体情况和所处环境进行优化完善。首先, 要将质量因子加入到价格上限规制法中, 设置不同类型公共服务的最低服务标准、公众满意度指标以及激励相容机制, 充分考虑其不可中断性, 鼓励媒体对项目的曝光和监督, 维护公众评判公共服务质量的参与权、监督权和发言权;其次, 综合市场需求、汇率及利率等多方面因素, 对公正收益率法下的投资回报率和成本结构予以合理确定, 区分PPP项目社会资本方的经营性亏损与政策性亏损, 并严格执行成本监审, 以此作为社会资本绩效衡量的依据
PPP项目包括可行性缺口补助、使用者付费以及政府付费三种回报机制, 为了优化PPP项目的交易结构, 解决社会资本反向激励和收益不足问题, 可以合理运用边际成本定价法, 使用者依据该方法向政府付费, 政府依据绩效向社会资本付费。同时, 政府可以在边际社会成本不足的情况下削峰填谷, 以繁忙时段弥补空闲时段, 进行收益的有效统筹, 整合利用其他社会资源, 激励社会资本不断提高服务质量。
租金、财政补贴、收费标准以及价格等运营项目都需要根据公众满意度、财政中长期承受能力、追加投资等因素进行适时调整。同时, 为了保障项目可持续运营, 还需要就价格调整的程序和方法在PPP项目实施协议和方案中予以明确。PPP价格动态调整机制可分为“显性调价”和“隐性调价”, 前者主要是直接调整初始价格, 主要包括周期性调价、触发性调价以及上下游联动调价等形式, 后者是指除价格外对社会资本收益造成直接影响的变动, 主要利用可调节的财政补贴机制和利益回拨机制进行PPP项目价格机制的调整, 在维护公众利益的基础上充分调动社会资本的积极性, 确保PPP项目的成功实施。
[1]吴建忠, 詹圣泽, 陈继.PPP融资与运营模式创新研究——以荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式为例[J].工业技术经济, 2018, 37 (1) :49-56.
[2]汪文志.PPP项目实施中的难点与对策研究[J].经济研究参考, 2017 (45) :39-44.
[3]周正祥, 张秀芳, 张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学, 2015 (9) :82-95.
[4]郭建华.我国政府与社会资本合作模式 (PPP) 有关税收问题研究[J].财政研究, 2016 (3) :77-90.
[5]付大学.PPP特许经营权:一种混合财产权及其保护规则[J].法学论坛, 2016, 31 (6) :103-109.
[6]易欣.基于动态多目标的PPP轨道交通项目定价机制[J].技术经济, 2015, 34 (12) :108-115.
版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！