PPP再清理!你家固定资产贷款项目合规吗?

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根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第十四条规定，企业投资建设固定资产投资项目，应当遵守国家法律法规，符合国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划、产业政策、市场准入标准、资源开发、能耗与环境管理等要求，依法履行项目核准或者备案及其他相关手续，并依法办理城乡规划、土地（海域）使用、环境保护、能源资源利用、安全生产等相关手续。

（1）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条规定，具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

（2）根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

（3）根据《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

（4）根据《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

看到上述四条法律法规也就明白，为什么项目建设需要提供建设用地规划许可证（选址意见书）、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证及环评。

当然在某些特殊项目建设领域，还有相应的法律规范，需要提供如防洪、水土保持安全施工、节能、消防、人防、等方面的审查意见。因此，我们在开展固定资产贷款融资评估前，首先需要了解各级政府及行业主管部门对该行业的监督管理要求，比如交通领域《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》、汽车产业《汽车产业投资管理规定》及《新建纯电动乘用车企业管理规定》、风电《风电开发建设管理暂行办法》及《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》、核电《核电管理条例》、火电《江苏省火电项目管理暂行办法》等。

举个集中式风电开发项目的例子：

根据《风电开发建设管理暂行办法》（国能新能[2011]285号）第十八条规定，

“风电场工程项目申请报告应达到可行性研究的深度，并附有下列文件：

（一）项目列入全国或所在省（区、市）风电场工程建设规划及年度开发计划的依据文件；

（二）项目开发前期工作批复文件，或项目特许权协议，或特许权项目中标通知书；

（三）项目可行性研究报告及其技术审查意见；

（四）土地管理部门出具的关于项目用地预审意见；

（五）环境保护管理部门出具的环境影响评价批复意见；

（六）安全生产监督管理部门出具的风电场工程安全预评价报告备案函；

（七）电网企业出具的关于风电场接入电网运行的意见，或省级以上政府能源主管部门关于项目接入电网的协调意见；

（八）金融机构同意给予项目融资贷款的文件；

（九）根据有关法律法规应提交的其它文件”。

在取得项目核准前需落实的审批文件包括：

① 项目投资开发协议（投资企业与地方政府）、气象局资源评估报告（气象局）；

② 用地预审批复意见（国土资源厅）；

③ 压覆矿产评审意见（国土资源厅）；

④ 项目地质灾害危险性评估（国土资源局）；

⑤ 环评批复（环评）；

⑥ 水土保持批复（水利厅）；

⑦ 建设项目选址意见（住建厅）；

⑧ 节能批复（发改委）；

⑨ 电力公司接入系统批（电网公司）；

⑩ 安全预评价（安监局）。

发展规划是政府引导投资方向，稳定投资运行，规范项目准入，优化项目布局的重要手段，发展规划编制具有方向性和概括性特征，在合规性审核方面相对比较好把握，可以参考经济发展总体规划、行业发展规划、区域发展规划，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《全国农业机械化发展第十三个五年发展规划》、《煤炭工业发展“十三五”规划》、《粮油加工业“十三五”发展规划》、《汽车产业中长期发展规划》、《钢铁产业调整政策》、《某某省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等。

根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，国家发展改革委和商务厅发布了《市场准入负面清单（2018年版）》，标志着我国市场准入负面清单制度进入了全面实施的新阶段。

市场准入负面清单包含禁止和许可两类事项。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对许可准入事项，包括有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求等，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定。同时市场准入负面清单直接衔接《产业结构调整指导目录》。

在项目合规性审核过程中，需要结合《市场准入负面清单（2018年版）》及《产业结构调整指导目录》中的限制类、淘汰类条款对项目合规性进行审核。

如：《市场准入负面清单（2018年版）》133条指出“未获得许可，不得投资建设特定农业、水利项目”；134条指出“未获得许可，不得投资建设特定能源项目，包括特定规模的水电站、火电站、热电站、风电站、核电站、电网工程、煤矿、煤制燃料等”；135条指出“未获得许可，不得投资建设特定交通运输项目，包括新建铁路、公路、内河航运、民航等”。

（1）能耗

根据《固定资产投资项目节能审查办法》第三条，政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

同时，根据国家发展改革委关于印发《不单独进行节能审查的行业目录》的通知（发改环资规〔2017〕1975号），目录中的项目，建设单位可不编制单独的节能报告，可在项目可行性研究报告或项目申请报告中对项目能源利用情况、节能措施情况和能效水平进行分析。

（2）环境管理

根据《建设项目环境保护管理条例》国家根据建设项目对环境的影响程度，按照规定对建设项目的环境保护实行分类管理，主要有三个层级，分别为环境影响报告书、环境影响报告表及环境影响登记表，具体参考《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018）。环评可在项目可行性研究报告审批期间同步启动。

根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，第二条第二点提出，及时修订并公布政府核准的投资项目目录，实行企业投资项目管理负面清单制度，除目录范围内的项目外，一律实行备案制，由企业按照有关规定向备案机关备案。负面清单可参阅《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号）及各级政府核准项目目录

第三条第七点提出，改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。据此分析，由政府直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的项目，应实行核准制。

（1）核准机关/备案机关

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第七条规定，《核准目录》所称国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会；《核准目录》规定由省级政府、地方政府核准的项目，其具体项目核准机关由省级政府确定。

依据国务院专门规定和省级政府规定具有项目备案权限的行政机关统称项目备案机关。

（2）项目核准或备案需提供的资料

①核准类项目：

主要可参考《全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称清单（2018）》、《全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项申请材料清单（2018年版）》两份文件，通过查阅审批管理事项申请材料清单，经初步整理，可以看出项目推进主要合规性文件的办理进程：

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十七条规定，取得项目核准文件的项目，出现如下情况：建设地点发生变更的；投资规模、建设规模、建设内容发生较大变化的；项目变更可能对经济、社会、环境等产生重大不利影响的；需要对项目核准文件所规定的内容进行调整的其他重大情形。项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关提出变更申请。

②备案类项目

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十条规定，项目备案申请文件包括：项目单位基本情况；项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；项目总投资额；项目符合产业政策声明。

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十三条规定，项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。

笔者认为，在履行项目核准或者备案手续过程中，核准机关及备案机关已结合国家产业、土地、环保和投资管理等相关政策对项目合规性进行了前置性审查，但并不能排除存在企业未依照规定办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的情况。

近年来发改委、财政局、国资委等相关部门出台了一系列关于规范PPP项目实施的管理规定，当前PPP项目合规性审核主要可参考《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金〔2019〕10号，文件明确指出了合规性要求及相关规范性条件。

在审核PPP项目时需提供文件包括但不限于：PPP项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目立项批复、项目可研批复、项目用地批复、环评批复等。近日财政部也发布文件明确要梳理可能增加政府隐性债务的PPP项目。

① 项目是否适宜采用PPP模式实施；

② 项目是否纳入三年滚动政府投资计划；

③ 是否按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库；

④ 实施机构是否合规；

⑤ 是否采取合理方式选择采购方式选择社会资本方；

⑥ 是否履行核准或备案手续；

⑦ 项目核准或备案机构是否与项目法人一致。

① 项目考核付费机制是否合理，包括是否建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制；

② 政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内是否连续、平滑支付；

③ 是否存在建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任；

④  是否存在将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%；

⑤ PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任是否与土地出让收入挂钩；

⑥ 社会资本方是否实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的；

⑦ 实施方案建设内容与可研建设内容是否一致。

① 项目是否通过物有所值评价和财政承受能力论证；

② 评估方式是否正确；

③ 是否为财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目；

④ 年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任是否超过当年本级一般公共预算支出的10%；

⑤ 是否为财金201910号文后从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

① 是否为本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目；

② 社会资本方为央企的，是否存在累计对PPP项目的净投资超过上一年度集团合并净资产的50%，属于央企子公司参与的资产负债率是否高于85%或近2年连续亏损。

PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续，用地方式包括划拨、出让或租赁。

是否存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题。

是否要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。

PPP项目主要合规性文件及内容摘选

建设项目的建设全流程指建设项目从作出投资决定开始到竣工验收为止所经历的所有环节，可以依次划分为项目建议书阶段、可行性研究报告阶段、勘察阶段、设计阶段、施工准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段以及项目后评价阶段。

为进一步了解项目建设流程中涉及的审批事项，基于对某市原建设项目行政审批流程，将项目建设划分为四个阶段（立项与用地阶段、设计与招投标阶段、施工阶段、竣工验收阶段）分别绘制行政审批流程图。（内容引用于沈雪彤《建设项目行政审批流程改革研究》）

立项与用地阶段涉及的审批机构包括发改委、规土委、人居委及水务局。根据建设项目获取土地方式的不同，该阶段的流程也稍有不同。土地出让的方式一般分为招拍挂出让、行政划拨、协议出让三种，一般而言房建类项目都是通过招拍挂的方式取得土地，先签订土地出让合同，而后在发改委立项；而市政类项目则是通过划拨或协议方式取得土地，需要在发改委立项审批并取得规土委核发的《建设用地规划许可证》后签订土地合同。流程图如下：

设计与招标投标阶段涉及的审批机构包括规土委、住建局、交委、公安局、应急办、审计局、水务局和气象局。

在此阶段，由规土委对建设项目方案设计进行核查，并由住建局、公安局、应急办、水务局、气象局对设计方案中的节能、抗震设防、消防、人防、排水、防雷装置等进行专项设计审批，合格后由规土委核发《建设工程规划许可证》。

建设项目在取得《建设工程规划许可证》并完成招标后，在住建局对招标投标情况以及施工合同、监理合同等进行备案。房建类项目的施工图由建设主管机构认定的审图机构审查，在住建局备案；市政类项目的方案设计、施工图均由交委负责审查。流程图如下：

建设项目施工阶段涉及的审批机构较多，包括住建局、交委、水务局、人居委、市场质量监管委、公安局、城管局和规土委。

在建设项目满足开工条件后，由住建局核发《建设工程施工许可证》，而后向水务局申请施工用水及排水许可并向质量监督站、安全监督站申报监督。

在施工过程中，建设单位根据具体施工情况进行起重机械登记、设计变更备案、污染物排放申报等。当房建类项目达到预售许可的标准后，可向规土委申请商品房预售许可。流程图如下：

建设项目竣工验收阶段涉及的审批机构包括住建局、规土委、交委、审计局、人居委、公安局、气象局、市场质量监管委和档案局。

首先由建设单位会同设计、施工、设备供应单位及工程质量监督机构（质监站），对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验。

而后由各专项验收机构分别对规划、环境保护设施、消防、防雷装置、节能、用水排水节水设施等进行专项验收，合格后由建设单位整理所有竣工验收资料交住建局备案。流程图如下：