【建纬观点】机遇与挑战并存,PPP项目或将迎来重大分水岭——学习中共中央政治局会议通稿体会

2019年7月30日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。依据惯例，政治局一年会召开四次以经济为主题的会议，一般前三次分别在4、7、10月份召开，进行季度总结和展望；最后一次在12月召开，进行年度总结并定调下一年的经济工作。因此，不难看出，政治局的经济主题会议是国家经济层面的最高宏观指导，是全面定调国家宏观经济工作的总依据和总纲领。

此次会议的通稿，既有对此前政策的回顾和肯定，也有较多新的提法和概念，值得认真重视。通稿全文可分为三个部分，分别是对当前形势的总结和判断、明确下半年经济工作的重点和对具体工作的部署。下面，本文就从上述三个方面展开分析。

首先，对于当前的宏观经济形势，会议指出，“国内外风险挑战明显增多”，相比一季度会议的“总体平稳、好于预期，开局良好”，此次会议对于上半年形势的判断不如此前乐观。在外部压力方面，主要源于全球经济增长失速，世界主要经济体的经济增长普遍低于预期，新兴市场国家的经济波动较大，这些外部不确定性对我国的对外投资和出口都产生了一定负面影响。此外，5月份以来的中美经贸谈判暂停，叠加美国发布实体清单引发的科技战等，使得不少内外资都处于观望状态，社会资本怠于进场。近期中美谈判重启，但进展并不顺利，中美摩擦的长期性和复杂性预期加重了外部环境的不确定性。在内部压力方面，目前我国国内经济正在经历转型阵痛期，社会生产方式正由劳动力和资本驱动的数量型增长逐渐转变为全要素生产率驱动的效率型增长。总体上看，传统产业正在进行供给侧结构性变革，新兴产业虽然增速很快，但总体体量还不足以弥补传统行业调整带来的缺口。据光大证券数据，今年截至目前有逾20家民营企业出现债券违约，而去年同期为仅12家，可见经济转型调整对企业经营的压力进一步加大。

但是，在内外不利因素的压力下，中国经济依然表现出强大的韧性，上半年主要宏观经济指标都保持在合理区间，总体平稳，稳中有进。针对上半年出现的各种经济风险，政治局会议强调：必须增强忧患意识，把握长期大势，抓住主要矛盾，善于化危为机，办好自己的事。简言之，中央通过对前半年经济形势的审慎判断，希望唤起大家的忧患意识，在外部环境无法完全掌控的情况下，专注于国内经济工作，坚持把国内的事办好。

基于当前形势，在规划下半年工作时，会议着重提到了五个“坚持”，即①坚持稳中求进总基调；②坚持以供给侧结构性改革为主线；③坚持新发展理念、推动高质量发展；④坚持推进改革开放；⑤坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的总体思路。当然，上述五个坚持在此前的多次政治局会议通稿中已有提到，总结起来为三大重点：

重点一：稳是大前提

会议强调“坚持稳中求进总基调”、“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的总体思路”。首先，稳中求进被放在了五个坚持的首位，说明“稳”是一切的大前提。其次，本次会议重新提到“统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定各项工作”，在此前4月份的政治局会中删掉了六稳的内容，此次重提六稳，可见稳定对于当前经济的关键作用。同时，在社会资本处于观望状态的情况下，会议强调“要实施好积极的财政政策”，结合此前两办发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“《地方专项债通知》”），可以预见，下半年财政对重点区域、重大项目的资金支持力度会进一步加大。此外，下半年的重点工作之一仍是“防范化解重大风险”，国家会尽一切努力防止重大的系统性风险出现。

重点二：克服阵痛，坚持转型

会议指出，要“坚持以供给侧结构性改革为主线”，“坚持新发展理念、推动高质量发展”，“坚持推进改革开放”，实际上就是要坚持经济转型。坚持新发展理念，推动高质量发展，即不再依靠资本拉动经济的老路，资源会更向新兴产业倾斜，“大水漫灌”的强刺激手段不太可能再现。

重点三：坚持定向宽松

虽然中央摒弃了“大水漫灌”的强刺激手段，但会议也再度提到了“稳健的货币政策”，并补充“保持流动性合理充裕”，可以预见，货币政策不会过于收紧。且在全球降息的大背景下，央行大概率会保持货币的适度宽松。但为配合党中央坚持供给侧改革，坚持新发展理念，坚持经济转型的大方针，货币定向宽松将会成为常态，货币会有序引导到重点区域的重点行业、引领产业升级转型的新兴产业、稳定社会就业的小微企业等，而对于中央严格控制的产业则不能享受到货币宽松带来的利好。结合《地方专项债通知》的要求，鼓励金融机构精准聚焦重点领域和重大项目，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。

基于上述分析，在当前稳字第一的大背景下，基础设施建设将继续发挥经济压舱石的作用，在积极的财政政策和稳健的货币政策加持下，基础设施投资仍然是政府进行逆周期调节的重要宏观调控手段。但是，单纯依靠财政投入进行基础设施建设，一方面会加重地方政府债务，不利于防范化解地方债务风险；此外，完全财政导向的基建投资不能充分发挥市场化主体的优势和积极性，不能将项目效益最大化。政府和社会资本合作模式（PPP模式）则很好地化解了上述矛盾，逐渐成为基础设施投资的重要模式。近年来，PPP模式广泛开展的过程中，也逐步暴露出一些不规范、低效益等问题。2018年，国务院发改委、财政部等密集出台政策，如财金[2019]10号文、发改投资规[2019]1098号文等，进一步规范PPP项目的投资和建设管理。因此，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心主任焦小平把2018年誉为“PPP刮骨疗毒的一年”。如果是2018年是PPP项目走向规范化的一年，那么2019年则有望成为PPP项目走向精品化的一年。两办在2019年6月联合发布的《地方专项债通知》，是继《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称“《投融资改革意见》”）之后投融资领域的第二部党内法规，有着举足轻重的意义。该通知着重强调了地方政府投资要聚焦重点领域和重大项目，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，允许将专项债券作为重大项目资本金。由此可见党中央对重大项目的支持力度。因此，结合《地方专项债通知》和本次政治局会议通稿我们不难看出，未来的PPP项目建设将更加注重项目本身的品质和效益，重大、优质的PPP项目将获得更多的青睐。

政治局会议部署了下半年的具体工作，该部分内容也是最具指导意义的部分。会议通稿列举了15项具体工作，可分为五大模块（见表1）。

表1 下半年经济工作一览表

下半年的经济工作部署涉及到方方面面，可谓是干货满满。这其中有较多内容与基建领域尤其是PPP领域息息相关。考虑到基础设施投资是我国经济稳增长的压舱石，是逆周期调节的重要手段，而PPP是近年来政府在转型过程中与市场互动合作、互利共赢的重要新模式。因此，由于PPP项目兼容政策性和经济性，兼顾社会效益和经济效益，宏观经济去向对PPP项目的发展有着决定性作用。

1.促改革：优势资源进一步聚焦头部企业

会议要求，要紧紧围绕“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，深化供给侧结构性改革，提升产业基础能力和产业链水平。通过供给侧结构性改革，传统产业被升级改造，落后冗余产能被淘汰，有技术和制度优势的龙头企业会把中小企业吞并，低效企业会有序退出。因此，在资本市场，2015年“供给侧改革”概念提出后，代表龙头企业的上证50指数比创业板明显走强。（如图1）就建筑业而言，供给侧改革以来，上游主要行业如钢铁、水泥行业等进行了深度调整，低效企业不断退出，冗余产能不断削减。今年以来，下游行业也正在发生深刻变化，尤其是房地产业，由于受到政策面的限制，房地产业出现融资困难，中小型房企的经营压力不断增大。截止七月底，2019年全国共274家房企破产，同比增长41.2%。

图1 上证50指数与创业板指数对比图（2016.01-2019.06）

此外，供给侧改革的另一重点工作即是结构性去杠杆。所谓去杠杆，是指把企业的负债率降到合理水平；而所谓结构性，则是指去杠杆的对象主要为国企和地方融资平台，将更多资源向民营企业倾斜。数据显示，自结构性去杠杆以来，国企和地方融资平台的杠杆率不断下降，已与民企接近。（见图2）而此次会议并没有像过去一样提及“去杠杆”，说明目前结构性去杠杆已经取得较好成果，国企和地方融资平台的杠杆率已在监管层的容忍范围之内。

图2 规模以上工业企业资产负债率

从PPP项目角度出发，供给侧改革使得市场参与者适度集中，全行业的经营效率整体提升、效益整体改善，行业更加规范，行业生态优化。进而，随着优质的市场参与者进一步增强、增多，广义上的社会资本方的投资能力和运营能力也会相应增强，从这个角度上看，对PPP项目更好地获取优质社会资本方是一个利好。其次，国有企业和地方融资平台作为支援基础设施建设的主力军，其债务高企问题也是监管层担忧的重点。随着结构性去杠杆获得阶段性成果，叠加《投融资改革意见》《地方专项债通知》等地方债的“疏堵结合”政策，在稳增长的大前提下，未来项目上马会更加慎重，更加讲求效益，重点领域、重点项目获得资金支持的力度会更大，PPP项目本身的资质条件将会成为决定其命运的关键，重大PPP项目和一般PPP项目的分水岭就此显现。

2.稳增长：财政与投资双管齐下稳增长

3.调结构：助力民营企业发展，建立强大国内市场

1）建立长效机制解决资金拖欠顽疾

2）建立强大国内市场，形成外资投资闭环

在经贸摩擦的大背景下，此次调结构的另一重点就是将出口导向型经济调整为内需驱动型经济，要使经济发展更加依赖强大的国内市场。在国际收支上，也不再强调贸易顺差，而是通过强化进口、吸引外资的方式来实现真正的国际收支平衡。例如，通过进博会等方式吸引世界各国向中国出口，鼓励中国消费者购买世界产品，一方面培育国内消费市场，另一方面也通过优化国内投资环境将外国企业通过出口换取的人民币留在国内，重新以投资的方式回归，支援我国经济建设。因此，要形成对外开放的良好局面，就要进一步吸引、鼓励外资进入中国更多的投资领域，当然也包括PPP领域。《地方专项债通知》也明确要求鼓励各类资本参与地方项目建设。同时，这也对PPP项目提出了更高的要求，只有符合国际投资惯例，满足外资投入对项目效益、监管、透明度等方面的要求，才能真正吸引外资的进入。

4.控风险：摒弃房地产短期刺激手段，基建的逆周期稳增长作用进一步凸现

众所周知，房地产和基础设施投资构成了我国社会固定资产投资的主体。此前，房地产投资和基建投资也一直发挥着逆周期调节的左膀右臂作用。随着我国经济发展进入新常态，同时房地产市场也积蓄了较多风险，房地产投资作为短期经济刺激手段逐渐被摒弃。十九大以来，党中央旗帜鲜明地提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，引导全社会对房地产投资的预期。此次会议，在“房住不炒”的经典表述外，特意加了“落实房地产长效管理机制，不将房地产作为短期刺激经济的手段”，彻底了结了房地产短期投机的热情。在摒弃房地产投资的短期经济刺激手段后，基础设施投资作为另一重大逆周期调节手段，其作用当不言自明，从中央今年以来的一系列重大举措，包括立法、财政、货币、债务调整等方面，可以看出基建在稳增长上定海神针的作用仍未改变。PPP模式作为兼顾经济性和政策性的基建模式，在不断成熟的过程中必将迎来更好的发展机遇。

结语

在外部环境不确定性不断增加，内外压力并存的新形势下，此次中央政治局在深刻认识、审慎判断的基础上，对下半年的经济工作作了明确定调和重大部署。首先，稳定仍是当前经济工作的重点，基建领域的PPP模式应发挥好稳增长逆周期调节新工具的作用，助力经济增长行稳致远。其次，财政政策的加力提效、货币政策的适度宽松，政府和社会投资的进一步规范化，我国在做强国内市场的同时进一步对外开放，都将促进PPP模式经历从无到有之后转向从有到优，优质、重点的PPP项目将得到更多支持，发挥好其应有的价值，不规范、低效的PPP项目获得认可和支持的可能性进一步降低，将面临清退风险。相应地，PPP人在服务PPP项目时，也应更加注重业务的规范性、效益性，在经历了2018年PPP项目的强力出清后，2019年将有望成为PPP发展的分水岭之年，强者恒强，弱者离场，PPP行业生态也将在这个过程中重构和升级。

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