2019年9月25日 PPP学术研讨会发言要点
王守清博士
清华大学PPP研究中心首席专家/清华大学建设管理系教授
一、PPP项目实务问题
目前大家广泛讨论的很多PPP项目实务问题，在国内外学术界早就有学者进行了深入研究。但由于中国政治、经济、金融等体制的特点，PPP作为舶来品，并不能直接套用国外的模式。
第一个问题关于PPP的定义和范围。中国的PPP不等同于PPP的直译，因为中国对于PPP的定义和其他很多国家对PPP的定义有着较大的不同。尽管从理论的角度出发，国有企业不应作为私营企业（我国称作社会资本）参与PPP项目，但在PPP发展的初期，且结合中国国情来看，国有企业特别是央企参与PPP项目还是起到了推动PPP发展的作用。但放任其发展也产生很多的问题，所以还是得回归PPP的本质，吸引更多的民营和国外企业来参与我国PPP项目，逐步减少国有企业的份额。这种方式容易与国际接轨，有利于“一带一路”的实施，与世界银行的观点靠近似，世行认为凡是政府或国有企业占股超过25%的项目均不属于PPP项目。
第二个问题关于PPP项目合同属性。2015年施行的《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定特许经营合同属于行政合同。但结合PPP在中国的发展现状，从目前学术和实务界的共识来看，PPP项目合同要视情况，有些内容属于行政合同，有些属于民事合同，这需要在制定PPP条例或立法的时候加以考虑。除了合同属性问题，还需要从务实的角度考虑产生纠纷后如何解决的问题。如仲裁和诉讼之间的选择，大家都有不同的看法，这也是值得深入研究的问题。由此可见，如果不懂法律法规政策，不懂行业、不懂项目管理，很难去研究透PPP。
第三个问题是关于PPP模式的选择。与传统模式相比，国际上认为PPP模式只是提供了公共项目交付模式的一种额外的选择，并非取而代之。因此，我们首先要了解项目的交付模式到底有多少种，每一种各有什么优缺点和适用范围。我十几年以来就一直介绍国际研究的一个结果，通过表格的形式对PPP项目的4大特性进行打分，哪些项目适用且容易应用PPP模式，哪些项目不那么适用，一目了然。如果不进行前期筛查，一窝蜂运动式推行PPP模式，就会因为泛化造成很多问题。从2014年这一轮的PPP热潮开始，有关于物有所值评估的争议不断。但我认为，物有所值理念是是否采取PPP模式的底线，至于怎么进行物有所值评估特别是定量评估，大家可以深入探究。
第四个问题是关于项目流程。发改委和财政部的项目流程，原则上不存在冲突，但操作起来又存在一些细节差别。这就要求基层政府尽量采取多部门协调、联审联评的方式开展工作。而从学术的角度来看，我国需要在顶层统一思想，尤其是关于PPP政策的制定，因为任何一个决策可能就对一个行业、一个国家造成重大影响。
第五个问题是关于招标评标。政府在提供公共产品和服务，理应知道对某种公共产品或服务的需求，但企业通过更直接的市场接触，也可以主动向政府提出建议。前者对应的是政府提出的项目去招投标，后者则是由企业提出，发挥了企业的能动性、创造性和贴近市场需求。由企业发起的PPP项目政府并不一定要接受，即便政府接受了，也不一定会由提出的企业来实施。但政府可以通过一些奖励措施来鼓励企业做这件事情，如招标时采用“瑞士挑战法”。
招投标最根本还是为了引入竞争，因为所有国家的经验都证明，没有竞争就不可能有效率的提高。除了公开招标和邀请招标，其他的方式还包括竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购，竞争程度也逐渐降低。从学术界的研究结果来看，项目的效率也是随着竞争程度降低而递减的，这一点在实践中也逐渐开始有所凸显。其他关于投标主体、两标并一标、连带责任、注册资本和项目资本金等问题在学术界也早有研究，在政策中也有体现。
第六个问题是关于土地的获取。对于财政收入低的政府来说，资源补偿是替代政府支付和补贴的重要方法。就PPP的三种付费模式即政府付费、使用者付费、可行性缺口补助来说，在政府连可行性缺口补助都拿不出来的情况下，可以采取资源补偿的形式。这个资源，在中国目前最主要就是土地、矿山或者可开发的旅游与文化资源。目前政策还有不完善甚至空白之处，所以将会引出一系列的学术问题值得深入探讨，如商业土地使用权与PPP项目期限的错配、以及有限产权及其引出的质押权等问题。
第七个问题是关于税收财会。国际上很少有国家专门为某一个模式（如PPP模式）去设置特定的税费减免法，所以税务这个问题，最重要的是签约事前约定清楚，而不是事后再争议。目前我国的会计制度对PPP还有政策反复（如政府的支付与补贴到底是不是政府的债务？到底是采用“收付实现制”还是“权责发生制”？），最近中央对政府已有一些澄清，但对企业似乎还有模糊地方。
第八个问题是关于融资方式。国际上普遍的做法都是基于项目融资，所以我国企业参与“一带一路”倡议也需要参考国际经验，一旦“走出去”，就必须按国际化思维运作项目。
还有很多问题，都是我在实务界、在基层遇到的问题，这些问题不可能某一个人全部能研究透，但是咨询机构包括律师团队必须能够了解清楚，政府官员可以不用全部涉猎，但官员在遇到问题时应该去请教这些专业人士。当然也可以和学术界多交流，因为学术界对于PPP发展历程、国际经验和后面的机理等了解较多，像我现在更多时间是在评审全世界的PPP论文，通过大量的阅读中文、英文文献，结合对中国PPP实践的了解，让我对国际PPP的研究趋势更加清楚。
二、中国PPP发展的几点建议。
关于设立统一的机构。世行一直在鼓励发展中国家应该效仿西方国家成立一个PPP中心。当然，我也理解中国的国情，如果我国不能成更高层级的PPP中心，那么我国应该建立不同部委之间的协调机制。
关于模式的选择。“一刀切”的做法让过去几年PPP的规模迅速扩大，但也产生了很多问题。也有了我们现在由高速发展转向高质量发展的说法，这一点还是回归到了PPP的本质，PPP模式作为可选模式之一，判断的基准是物有所值，特别是效率、效能、效益。
关于学术研究与人才培养。学术研究不能跟随市场的“冷”与“热”，我个人就在PPP很“冷”的时候，仍然坚守这一领域的研究。而当PPP很“热”的时候，学者更应该保持客观中立，及时发现问题。我二十多年来所带的PPP博士、硕士研究生和本科毕业学生就是这么成长起来的。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！