PPP之难在于须贯通融政融商融资。不融政，不解政府之初心，何以融商？不融商，不了解市场经济之基本规律，何以融政？政商且不得相融，何以融资？不得融资之PPP，初心安在？不忘初心，从我做起。一家之言，欢迎评议。
作者：易斌 上海东方环发律师事务所
BOT是政府项目，PPP也是政府项目，而且PPP的新增项目基本上都是采用BOT方式。因此，在许多社会资本内心深处认为，BOT与PPP就是一回事，只不过是“换汤不换药”而已。
在BOT时代，社会资本承建工程。在施工过程，政府不时会表现出一些任性，诸如：单方面变更合同内容，拒绝调价，拖延付款等等。久而久之，市场上便流传出“政府耍流氓”的声音。市场上将政府在市场中不按合同履行的情形戏称为“政府耍流氓”。这也成了社会资本吐槽政府不按市场经济规则出牌的热点。
PPP来了，还是社会资本承接工程，政府还是任性。随着一批批PPP项目受阻、停摆，社会资本怨声载道，“政府耍流氓”之声再度响起。BOT政府与社会资本之间是委托代理关系，依据法律规定，受托人在委托人授权范围之内所从事的民事法律行为的后果由委托人承担。这种法律关系决定了受托人社会资本必须按照委托人政府方的意志从事工程建设，工程交付之后，政府不认工程量变更，不认概算超支，不付竣工结算款当然存在“耍流氓”的习性。PPP为政府与社会资本合作，双方的权力义务在PPP合同里尽有载明，何来“政府耍流氓”？
侧耳倾听，社会资本控诉“政府耍流氓”有板有眼，有根有据，名目繁多，无法一一例举。比较有代表性的，我们将其归类梳理，权且分为三类，聊以点评。
一曰不给入库
PPP项目推进有一个标志性的节点就是项目入库。入库有一个刚性标准：各地入库项目政府支付责任，不得超过当年一般公共财政支出的10%。该规定在2014年11月财政部财金113号文明确载明。社会资本方在选择项目之时，不考察核实当地政府的总体财政支付能力、不测算所上项目占当地政府一般公共财政支付的比例、不考虑当地项目合理性布局，跑马圈地，接了项目就干，期待形成既成事实，迫使政府接受。项目所在地政府倒是接受这一“既成事实”，结果上级财政不同意入库，便抱怨“政府耍流氓”。这是典型的以BOT思路干PPP的活。这属于认识上的错误。
曾几何，项目入库是各地PPP进展的刚性指标。那个地区PPP项目入库数量多，就意味着这一地区PPP实力强，水平高以至于提高到落实中央政策有力。于是乎，给PPP项目包装入库应运而生，且为各地纷纷效法。包装的手段可谓千奇百怪、果敢神勇。包装者如何包装呢？我们说。胆大的“闭着眼睛说瞎话”，包装者则是“睁着眼睛编瞎话”。譬如，财政113号文规定不得超过当年一般公共财政支出的10%。包装者直接将当地一般公共财政支出前五年的数值调大，以放大当年以及未来年份的一般公共财政支出，相应增大10%份额，以实现多上项目、多入库的目标。公开的、往年的地方政府一般公共财政支出都能编制，各类文件中的有关经济数据何者不能编。尤其令人称奇的是，该等项目文件还能通过专家的评审。项目入库被上级财政否决，社会资本抱怨“政府耍流氓”，专家评审都通过了，政府为何不认？
二曰不给贷款
在包装者的运作下，相当数量的PPP项目被包装入库。包装入库这种行为的目的，本身就是为了赢得项目入库量的考核业绩，项目自身的商业性条件并没有改观，这本是政府与社会资本的共识。但是不少社会资本侥幸地认为，项目入了政府的库，一旦出了问题，最终政府会出手相助，于是快马加鞭推进项目。当开始运作项目融资时，发现当下的政府与以前的政府判若两人。以前做BOT项目，政府一出面协调，银行就放款。现在还是BOT项目，政府还是出面协调，银行就是不放款。不仅如此，银行还有自己的一套放款审核条件与流程。这意味着项目之前形成的法律性文件，无论通过了何等级别的专家评审，经过了何等级别的官方审批，所形成的文件内容，都必须满足银行放贷的审核条件。社会资本抱怨，政府批过的文件不算数，“政府耍流氓”。
国务院在【2015】国办发42号文中提出，PPP是机制的重大创新。因此BOT与PPP模式下的BOT方式是两种完全不同的机制。这种机制的本质表现为PPP模式下的BOT方式社会资本必须通过市场方式实现融资。2015年1月1日的《预算法》昭告天下，禁止政府担保。是对【2014】国发43号文控制地方政府负债以法律的形式予以固定。2015年1月1日，政府的收入与支付以《预算法》的基础，建立了新的机制。与政府进行经济合作的PPP模式的机制创新，固然应当与《预算法》机制相对接。已入库为目标的PPP项目，尽管已经入库，但是其项目的实质性内容根本不具备《预算法》、PPP的新机制理念，所以不被银行接受，实为理所应当。社会资本看不到新形势、玩不转新机制，将责任一股脑推给政府，以“政府耍流氓”谋取自保，最终只能是“搬起石头砸自己的脚”。
三曰不给付款
所谓政府不付款的情形有许多，限于篇幅，我们择其一二讨论。
1、政府不付款
“政府不付款，一分钱都不付。项目已经交付使用了。”这可真是耍流氓了。进一步了解发现，此项目没有立项，没有入预算，是“先上车、后买票”的项目。社会资本认为：活都干完了、都到站了，还要补啥票？殊不知，当下政府已经进入了预算法时代。《预算法》从颁布实施至今已经快满五年来，通过五年的贯彻执行，可以说《预算法》在政府机构，尤其是在财政体系内已经深入人心。一个没有立项、没有纳入预算的项目，政府不付款叫“依法行政”；付款才叫“耍流氓”。由此可见，对于政府PPP项目以及各类政府项目，并非政府不付款就是“耍流氓”，项目自身的合法性处在第一要位。这便是《预算法》立法的价值体现。
2、超概算
超概算对于政府的项目具有较长的传承沿袭。超概算往往是政府与社会资本团结一心，共同向上级争取追加预算。追加成功之后，政府与社会资本各得其所，进退两欢。《预算法》的颁布，改变了这种格局。当下的政府投资格局是预算控制概算，项目实际投资超过概算，概算的调整应当通过原概算审批部门审批；实际投资超过预算，预算的调整程序应当按照《预算法》规定的程序调整。预算法规定，预算的调整程序与预算的编制程序一致。国家就是要通过严格的审批程序，来控制投资对概算、预算的突破。
社会资本采用老经验、老套路，拿到项目之后，一门心思增加概算，期待在结算之时与当地政府打配合，获得上级的追加投资。这种手段在《预算法》的新机制下，难度迅速加大，成本急剧提升。对超概算部分很快就形成合理与不合理两部分，属于合理的部分，可以通过正当程序解决；属于不合理的部分，尤其是被认定为套上级款项的部分或社会资本增加自身收益部分，被否决也是《预算法》应有之意。想套取政府款项不成反而搭进成本，抱怨“政府耍流氓”，真可谓“贼喊捉贼”。
3、坐等收款
有社会资本PPP项目已经投入运营，项目也进入了收费期。突然，政府停止付费。社会资本怒斥“政府耍流氓”。声称：我与政府有合同的，政府凭为什么不付款？听起来振振有词，实则差矣！无论是2015年1月1日实施的《预算法》还是2019年7月1日实施的《政府投资条例》都明确规定，政府按照预算付款。因此，社会资本做PPP项目必须树立一个全新的概念，政府不是按照合同约定付款，而是依法按照已经纳入预算的金额付款。一旦政府在预算安排过程中，遗失、错漏了我们项目的支付安排，社会资本必须第一时间向有关方面提出，及时纠正预算安排中的失误。绝非可以认为合同在手，款项稳收。
《合同法》规定当事人应当按照合同履行权利义务。《预算法》规定政府按照预算支付款项。政府按照《预算法》执行是否构成违背《合同法》。这里涉及到一个法理问题。法律适用有一个基本原则为特别法优于一般法。《合同法》为一般法，《预算法》为特别法，故政府按照《预算法》执行并不构成对《合同法》的违背。合法的行为何来“耍流氓”？
从以上的分析我们可以看到，自2015年1月1日《预算法》实施之后，政府支付行为受到《预算法》的约束。政府还是那个政府，项目还是那个项目，但是支付却与从前大相庭径。从目前的项目库情况看，政府的支付责任足以覆盖The PPP项目。Others PPP项目应当尽快进入整改。整改不力，项目走不出困境，不是“政府耍流氓”，是市场经济规律作用使然。所以我们说PPP使政府终于摆脱了“政府耍流氓”的恶名。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！