PPP中无项目融资则无需成立项目公司

一、问题的提出

目前关于PPP项目中是否成立项目公司，无论是财政部还是PPP研究学者还是社会资本都倾向于设立项目公司，大多数的角度是从PPP项目公司带来的利好、有点而考虑。如王守清教授认为，一、设立PPP项目公司可以以项目公司，而非项目公司股东母公司的名义基于项目的现金流、项目资产(需要政府同意)与合同权益去融资贷款，做到有限追索，实现项目风险与母公司的隔离。二、有利于项目公司的治理，可根据项目和股东的特点，合理确定本贷比、股东结构和贷款结构，优势互补、强强联合，并根据各自股份的多少决定各股东的管理权、控制力，如投票权等。三、项目公司在项目所在地注册更便于管理，更关键的是，纳税是给项目所在地政府而非股东母公司所在地政府。四是项目公司员工的责权利非常明确，就是做好该项目并获得相应奖惩，有利于项目的全过程、全方位的优化和管控。那么撇开大家所认为项目公司的利好和优点外，PPP项目中是否必须要设立项目公司呢？

二、无项目融资则无需成立项目公司

英国在PPP的实践方面走在世界前列，特别是它的自来水供应很有代表性，已经走了一个循回，从400多年前就有了私人供水的历史，后来逐渐被国有化，到了20世纪80年代初又被民营化。从私营到国营再到私营，整整走了一圈。可以说英国是PPP的先驱、倡导者，同时也是PPP的促进者。特别是在撒切尔夫人上台之后，极大推动了PPP的进程。而在英国PPP模式中也较少使用SPV。

1999年7月英国财政部发布了PFI标准合同文本“Standardisationof PFI Contracts（SoPC）”第一版，2012年12月最新版“Standardisationof PF2 Contracts（ Draft ）”应该是第五版，英国PFI标准合同文本的编制是基于如下的条件假设：前提一、同公共部门签订合同的是特殊目的公司（项目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和运营；前提二、项目建设分阶段进行，包括在建造阶段后紧跟一个运营阶段提供服务；前提三、项目全部或部分采取由第三方提供“项目融资”（无追溯权或有限追溯权的融资）。

标准合同文本的编制者指出，之所以设定三项前提条件，是因为许多PPP项目是符合这三项前提条件的，而且符合三项前提条件项目结构的合同本身是最（想当的、非常）复杂的，对复杂的合同结构做出规定更有益于标准合同文本的使用者。比如同公共部门签订合同的是特殊目的公司（项目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和运营是十分标准的项目结构，法律关系十分明确。

因此从国际惯例看，SPV与项目融资是紧密相连的，SPV是项目融资的载体和必备条件。如果无项目融资则无需成立SPV。

三、我国大多项目无需成立项目公司

1. 我国目前真正进行项目融资的PPP项目较少

利用项目公司的成立，将项目风险与母公司分离做到有限追索的确是成立项目公司的一大利好，但目前在我国PPP发展的情形下，该有点尚未充分发挥。因为贷款人（投资人包括银行在内的金融机构），不仅仅对“有限追索权（或无追索权）的融资”不太熟悉，对PPP项目融资模式认识更不足，未能形成与之相适宜的项目融资评估体系，往往按照传统模式要项目公司的母公司提供连带保证责任，甚至股权投资都给您做成明股实债的模式。贷款人（金融机构）做项目融资明显能力不足（有限），因为贷款人对PPP项目风险基本没有把控。想想项目融资还要签订所谓的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入权（step-in），项目有可能失败，贷款人很少原因接受项目融资。目前有很好现金流的公路BOT项目都少有采取“项目融资”的，何况没有现金流的项目、政府购买服务的项目。因此项目融资难以顺利推进的情形下，项目公司的成立没有太大的意义。

2. 只有大项目才需要成立项目公司

当一个PPP项目是个国际项目，投资巨大，肯定采取国际上项目融资形式，且项目参与者较多。这时候项目的参与方众多及复杂，只有采取SPV结构，承包商、政府、财团、机构投资人、“城市基础设施、住宅政策性金融机构”、主权基金、个人都集中成立一家SPV公司，明确股东结构，股权结构，贷款结构，此时成立SPV确实有利于PPP项目治理。如果一个中小PPP项目，有无必要成立SPV，惊动公司法这个大法。对国内中小基础设施民生项目不存在“不成立SPV就不利于PPP项目治理”的说法。

四、总结

PPP是从国外引进的一种投融资模式，从国际惯例来看，成立项目公司并不是PPP项目的必备条件，只有在该PPP项目采取项目融资模式时，才需要成立项目公司，而在我国对于一个较小投资额的PPP项目，如果不采用项目融资模式，涉及到的主体少，股权清晰，投资主体清晰，其更无必要成立项目公司。