本文综合经济参考报 证券日报，作者：孙韶华 苏诗钰
PPP配套政策明年将密集出台
作为财政支出创新的重要形式,政府和社会资本合作(PPP)仍将担纲明年投资主力。记者日前从业内获悉,2017年PPP或掀起2万亿元落地热潮,税收优惠、操作细则等相关政策将密集出台,鼓励与规范并举的政策框架将进一步完善。其中,财政政策重点将从“补项目”转向“补运营”。
从2013年底开始推广至今,PPP在我国推进已有三年,三年来几乎每年都保持着翻番的快速发展态势。尤其是在2016年,随着这一模式逐渐被接受,在地方财政收支矛盾加剧、地方债管理日趋规范的背景下,地方政府推动PPP的热情高涨,今年项目数量和金额也均再创新高。财政部数据显示,截至2016年10月底,PPP项目数量已经超过1万个,投资额超12.7万亿元。
展望2017年,业内认为,PPP仍将作为投资主力保持快速增长。一方面,明年经济稳增长仍需投资发力,另一方面,地方财政收支矛盾进一步加剧,财政扩张空间有限,基建投资将更多寄望于PPP等创新融资工具。
大岳咨询总经理金永祥对记者表示,今年全年PPP落地规模大约在1.2万亿元到1.5万亿元,可以预计明年PPP仍将保持较快增长,落地规模有望达到2万亿元。“一般而言,只要项目正式签约,不论是融资还是垫资方式,都可以视作落地。因为合同已经形成约束机制和时间表。”
不过,他同时也指出,预计增速可能有所放缓,不会再像近三年来这样突飞猛进。一是因为前两年发改委和财政部推出了很多十几亿的大项目,明年主要是将这些大项目一步一步推进落实,新项目推出速度会有所下降。另外,伴随PPP的发展,一些问题逐渐显现出来,可以说,明年推进的过程,同时也会是问题暴露和解决的过程。
比如,金永祥指出,按照财政可承受能力评估,地方财政用于PPP的资金不能超过可支配财力的10%,今年已经有些地方接近或者达到这一上限,明年预计会有更多地方达到上限。此外,还有大量的项目,国有企业等社会资本方主体已经和地方政府签约,但是还没有和银行签约,明年这些项目要继续推进面临完成融资的挑战。这些问题不解决,都会制约PPP的推进。
财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌日前在全国财政系统PPP工作推进会上也坦言,一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上,打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式,政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核,实质上是拉长版的BT(建设-转让)项目。这些做法既产生一定的挤出效应,影响PPP模式的规范推广,也增加了地方政府债务风险隐患。
蒋震表示,政策层面还是要尽可能按照收益分享、风险共担相匹配的原则推动优化PPP的实施,对于收益的不确定性和风险的不确定性等一系列问题,要进一步细化,要有可操作的细则。
业内人士也指出,PPP项目的顺利实施,与配套政策是否健全密切相关。现行投融资、税收、财政补贴机制与PPP运作没有形成配套合力,地方政府在理解和认识上存在偏差而缩手缩脚,社会资本方因此也疑虑重重、参与度不高,PPP合作谈判多而结果少。当务之急是要加快制度建设,进一步细化部门分工,完善财税、金融、土地、融资、社会资本分工等一系列的政策扶持体系。
在金永祥看来,政府推出了大量项目,金融机构积累了资金存款,如何在二者之间架起桥梁以适应PPP的需要,这很关键。他指出,事实上,有些问题已经不是取决于政策和立法层面,而是要通过改革的方法去解决。
“PPP改革不亚于经济体制改革,它涉及经济体制、投融资、财政、行政体制改革,是一个非常系统的改革,尽管项目在全国火热推动,但我们必须认识到,PPP确实还处在初步探索阶段。”一位地方财政系统人士也告诉记者,随着进一步的规范,以及项目的持续深入推进,PPP将迎来更加严峻的考验。
明年PPP项目落地规模有望达3.8万亿元
今年以来,PPP总能成为投资者热议的话题。截至目前,国家发改委推介的PPP项目有三批,总规模达6.37万亿元,中国式PPP迎来了跨越式发展。
有关专家表示,从数据可以看出,在不到三年的时间内中国已成为世界上最大的PPP市场。预计2017年PPP项目落地规模或达3.8万亿元,将迎来落地高峰期。
360金融PPP研究中心研究总监唐川在接受《证券日报》记者采访时表示,与财政部不同的是,目前发改委PPP项目库中的项目是以向社会资本推介未签约项目为入库原则,已签约项目和不合格项目介未纳入此范围。目前发改委整体项目库中的项目总数为2678个。
360金融PPP研究中心研究员王同金在接受《证券日报》记者采访时表示,2017年,发改委对PPP项目的批复和推介力度将会进一步加大。从发改委在PPP领域的分工和近期出台的政策来看,能源、农业、林业、高速公路、重大市政工程等传统基础设施领域将成为明年发改委PPP项目工作推进的重点。
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