PPP项目中政府的身份定位问题辨识

  　PPP原来直译是"公私合作伙伴关系"，讲的是公共部门(当然公共部门公共权力具体的执行者是政府)和私人部门、非政府的民营经济、私营经济这些市场主体在一起，按伙伴关系来合作;中国现在官方的文件用语，是意译为"政府和社会资本合作"。我作为研究者观察，这样的翻译当然有它的好处，一般的社会公众听起来更容易马上理解这是政府和企业、和持有非政府预算资金的社会资本的主体在一起，来实施合作，共同去做公共工程、基础设施、包括产业园区开发这样的项目的建设。

　　具体结合中国国情做一个点评的话，就要说到，政府和社会资本合作里，包括政府和国有企业，有可能形成PPP合作关系，这就主要是中国特色了。国际上的PPP，一般自然而然是不考虑国有企业的，但在中国实际情况里，民营企业、国有企业都可以成为和政府合作一起来做PPP的伙伴关系一方。当然，文件也规定国有企业是需要"符合条件"的，这方面我们也可以把握一下：所谓符合条件，实际生活里就是国有企业如作为政府的合作伙伴，双方是平等民事主体的关系，要签合同的，这个关系处理上，作为企业一方的国有企业对于要合作的政府一方而言，不能存在行政隶属关系，也不能存在控股这样的产权纽带。这是中国特色，我们今天也不展开讨论这个问题。

　　中国实际生活中对于PPP，近年各个方面高度重视，企业界也在寻找自己相对应的投资发展机会，我想在这里，把其中一个在学理层面值得探讨的问题稍微展开说一说，就是政府和市场主体无论国有企业也好，民营企业也好，都是微观市场主体定位，一起来做伙伴关系这样的合作，虽然关于其重要意义大家已有很多值得肯定的探讨，但是确实还有不少人有认识上的困惑。我们研讨了这么多年的政府和企业、政府和市场主体的关系，过去已经认识到政府和企业要划清边界，各有各的活动范围，各自要把自己的定位处理好，不要越界政府这边既不越位，又不缺位，那就进一步推进到"井水不犯河水"、各行其道这个认识。学术界过去反复说过，流传下来的说法是"让上帝的归上帝，凯撒的归凯撒"，到了这里就是让政府的归政府，市场的归市场，本来已达到这样一个认识这个认识当然有它的进步意义，那就是在我们改革过程中树立起市场要充分发挥作用、政府要实行自己职能调整的观念，对政府越位、缺位这种错位问题，必须改变，这是有很明显的认识进步意义的，三中全会更是明确表达为整个资源配置中市场要发挥决定性作用，跟着的一句，是要求政府更好地发挥作用这些如果说是在改革开放中我们已经取得的基本共识，而新的疑惑、提问是：到了PPP这里，怎么又开始糊涂了，过去所讲划清边界、井水不犯河水，早已强调了政府不能既当运动员又当裁判员，怎么到了PPP里面看，政府的裁判员、运动员身份都没少?

    我觉得这个问题提得很好。必须注意到，三中全会所说的市场发挥资源配置决定性作用和政府更好发挥作用，这里面实际上包含着一个挑战性、创新性地处理政府职能转变，以及政府和市场主体之间关系的命题。政府的职能转变，政府和市场主体的关系，到PPP这里，已经明显表现出一个认识框架内的"螺旋式上升"，哲学上叫"否定之否定"。原来的政府直接操控企业，改变为分清边界、各有各的范围，这是第一重否定，新的"否定之否定"，是螺旋式上升地认识到政府和企业又可以一起做事了，而且是伙伴关系，不是"划清边界"这样一个简单的命题了。在一起和衷共济地以伙伴关系来从事PPP项目建设，这个否定之否定，不是简单回到原来的层次或原点，是螺旋式上升的，是在提升认识基础上要应对现实而做出我们必须有的成功创新。

　　这里面具体的裁判员和运动员的定位是怎样的呢?首先要注意PPP带来的项目投资机制，鲜明的新特征是阳光化，每个PPP项目从一开始都要经过相关方面的识别、过滤、筛选，锁定一部分可能项目以后，政府、企业和专业机构要在一起做这些项目可行性研究基础之上的"物有所值评价"、"财政承受能力论证"，再推到进一步锁定合作项目以后，形成政府和企业作为伙伴关系的项目合同，其中要包括所有相关风险的分担方案。把这些都做到双方认为、可以讨论的问题已经穷尽了的情况下，经政府、企业自愿签字，项目就取得了一个要受法律保护的合同形式，然后就可以进入实际的建设过程了。

　　在这种PPP阳光化流程里的不同环节上，总体看政府的裁判员和运动员身份，确实都不缺少，但是可以在不同的环节上合乎客观规律地合理到位。比如，我认为没有签合同时，在前面的项目识别、信息发布、相关的政策研讨等方面，政府显然有裁判员的身份手上有公共权力，作为社会管理者必须对辖区国土开发的通盘规划给出必要信息，还要负责这个规划的水平达标，规划要经受时间和历史的考验。这些是政府不能不承担的责任，不可能靠市场主体以"试错法"形成一个政府辖区内通盘规划、结构的优化和整个国土开发合理化，政府手上握有公权，"规划先行，多规合一"，给出高水平的规划，显然这是带有裁判员身份定位的，把那么多专家和社会成员互动中各种各样的意见整合在一起，最后拍板，是以裁判员的身份对这个规划做出决策。再往后面的推进过程中，政府还要按照规范掌握流程，必须披露相关各种公共政策的信息，这时候它有没有裁判员身份?显然也是有的，因为公共事务的规则、政策导向，只有政府作为公权在手的裁判员身份才可能有权威性的发布、全局性地给出必要政策信息，让有意愿参加PPP的企业做到对政策了然于胸，来通盘考虑自己的生产经营战略策略，进而考虑是不是足以下决心推进到跟政府签协议，来从事PPP的投资和建设。

　　但是如果我们再往下走，推到政府和企业已经把合同文本都谈好了而正式签订合同的环节，到正式启动PPP项目的时候，我认为这时候作为具体伙伴一方的政府的身份，就是运动员了，它和签约的企业这个时候一定应是平等的，即以平等民事主体的身份来签这个协议，进而这个协议是要受合同法保护、受与合同法相关的我们整个法律法规体系的保障和制约的。这家政府这时候，就是定位为一个运动员，签约意味着作为伙伴的一方，和企业一起，要通过一个正规的隆重婚礼，继而要维持好、经营好一段"百年好合"的婚姻，完成整个PPP全流程。这期间如果政府自己毁约、不守约，和企业在这方面出现毁约、不守约行为一样，都要受到依据法律形成的制约、问责。所以，我作为学者也一直强调，在法律上，应该认为PPP的合同就是民事合同，政府和企业是真正的、实打实的伙伴关系，这样才可能有长效机制，才可能让企业有信心：这种受法律保护的伙伴关系里面双方是平等的，政府也是运动员。

　　可能有朋友马上就要问：这时候裁判员到哪里去了?我说，到了这个环节，裁判员是在法那里显身，具体的这家政府，作为伙伴一方，他就是运动员，就这个PPP项目推行的全流程而言，这个身份是不能改变的。政府签约了，也就必须恪守这个身份，必须履约守约。法是这时候的裁判员，政府如果不遵守这套规则、不履行合同的话，法这个裁判员会实施问责，这就是习总书记所说的"把权力关进笼子"，具体来讲我的理解就是把政府权力关进法治化的笼子。

　　上面所说这样一个关系，显然是在"否定之否定"的循环中，我们面对PPP创新，值得在学理上说清楚的一个重要关系。政府的裁判员的身份和运动员的身份在PPP里面都有，但是在不同的环节上都是阳光化的，应该合理到位的。特别是在签约以后，具体的伙伴关系定位情况下，项目中的政府一方就不能再设想自己同时还要兼任本项目裁判员的功能。上级政府这时候可能还有裁判员的身份，比如这个地方政府它签约以后是运动员，但是上级的政府是否可能在某些事务上发挥裁判员的作用?显然有可能。因为不一定有了什么纠纷马上对簿公堂，上级政府可以做调解，上级的政府必要时以裁判员的身份出面，给出信息，给出一些指导，应是可以的、必要的，但调节无效后最终的纠纷解决机制，最后可以"一锤定音"的裁判员，还是由法律来充当。

　　讨论这个问题，它的意义在于可以消除一部分关心PPP的朋友、特别是企业人士的疑虑。在理论上完全可以说清楚：政府和企业以伙伴关系来做的PPP建设里，裁判员和运动员两种身份的真实的、合理的情况，既有制度创新特点，又符合市场经济发展客观规律的要求。

关于运用政府和社会资本合作模式 推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知

关于运用政府和社会资本合作模式

推进公共租赁住房投资建设

和运营管理的通知   

财综[2015]15号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、国土资源厅（局）、住房城乡建设厅（委、局），中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各省、自治区、直辖市、计划单列市国家税务局、地方税务局、银监局，新疆生产建设兵团财务局、国土资源局、建设局：

　　为贯彻落实党的十八届三中全会精神，提高公共租赁住房供给效率，按照《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）有关要求，现就运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership）推进公共租赁住房投资建设和运营管理的有关事宜通知如下：

　　一、充分认识运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的重要意义

　　政府和社会资本合作模式是政府与社会资本在公共服务领域建立的一种长期合作关系，通过这种合作和管理过程，可以更有效率地为社会提供公共服务。运用这种模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理，有利于转变政府职能，提升保障性住房资源配置效率；有利于消化库存商品住房，促进房地产市场平稳健康发展；有利于提升政府治理能力，改善住房保障服务。运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理，作为一项政策创新和制度创新，对于稳增长、调结构、惠民生具有十分重要意义，各地要充分认识这项工作的重要性，积极有序开展试点工作。

　　二、运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的基本目标和原则

　　（一）基本目标。通过运用政府和社会资本合作模式，发挥政府与社会资本各自优势，把政府的政策意图、住房保障目标和社会资本的运营效率结合起来，逐步建立“企业建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的新型公共租赁住房投资建设和运营管理模式，有效提高公共租赁住房服务质量和管理效率。

　　（二）基本原则。

　　1.政府组织，社会参与。政府根据本地区公共租赁住房需求状况，制定公共租赁住房发展规划和年度计划，组织合适的公共租赁住房项目开展政府和社会资本合作试点，选择社会资本参与投资建设和运营管理公共租赁住房。

　　2.权责清晰，各司其职。在公共租赁住房项目合同中，明确政府与社会资本的各自责任，按照合同约定承担相应的权利、义务、责任和风险。

　　3.激励相容，提高效率。通过综合运用多种政策手段，建立动态调整的租金价格机制，确保社会资本具有稳定合理的投资回报；建立严格的绩效评价机制，对项目运作、住房保障服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价，确保公共租赁住房项目建设运营达到预期效果。

　　三、公共租赁住房项目政府和社会资本合作模式和条件

　　（一）公共租赁住房政府和社会资本合作项目的基本模式。运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理，主要是政府选择社会资本组建公共租赁住房项目公司，项目公司与政府签订合同，负责承担设计、投资建设、运营、维护管理任务，在合同期内通过“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”获得合理投资回报，依法承担相应的风险；政府负责提供政策支持，定期调整公共租赁住房租金价格，加强公共租赁住房工程建设及运营维护质量监管。合同期满后，项目公司终结，并按合同约定作善后处理。政府对项目公司承担有限责任，不提供担保或承诺。

　　（二）公共租赁住房政府和社会资本合作项目的基本条件。适合运用政府和社会资本合作模式的公共租赁住房项目应当同时具备以下条件：1.已纳入住房保障规划和年度计划。2.项目规划所在区域交通便利，学校、医院等公共基础设施配套齐全。3.户型建筑面积符合公共租赁住房条件。户型建筑面积以40平方米左右的小户型为主，单套建筑面积控制在60平方米以内。4.承租公共租赁住房的保障对象数量稳定。5.保障对象按市场租金水平向项目公司缴纳住房租金。6.政府按保障对象支付能力给予分档补贴及其他政策支持。7.公共租赁住房运营期限不少于15年。

　　四、公共租赁住房政府和社会资本合作项目的适用范围

　　适用政府和社会资本合作模式的公共租赁住房项目主要包括：（一）政府自建自管项目；（二）政府收购的符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目；（三）符合公共租赁住房条件且手续完备、债务清晰的停工未完工程项目；（四）以企业为主建设管理的公共租赁住房项目。

　　对于存量和在建的项目，特别是债务规模比较大的政府融资平台公司持有的公共租赁住房，应当在科学评估的基础上，采取招投标、拍卖、挂牌等法律法规规定的方式将公共租赁住房资产整体转让给项目公司，实行规范的政府和社会资本合作模式运作，转让收入优先用于偿还对应的存量政府债务；对于拟新建和收购的项目，从规划、设计、投资建设、运营、管理全过程均可按政府和社会资本合作模式运作。

　　五、规范运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理

　　（一）建立公共租赁住房政府和社会资本合作项目库。各地应认真梳理、科学甄别适合政府和社会资本合作模式的公共租赁住房项目，建立项目储备库。政府和社会资本合作的公共租赁住房项目由市县财政部门会同同级住房保障部门从存量和新增项目中筛选。

　　（二）做好项目前期论证和准备工作。市县财政部门会同同级住房保障部门引入第三方中介机构和专家，对拟实施政府和社会资本合作的公共租赁住房项目进行必要性、可行性、经济性、合规性评估和物有所值评价，论证项目是否满足政府和社会资本合作项目的必要条件。在此基础上，财政部门应组织开展政府和社会资本合作项目财政承受能力论证工作，通过识别、测算项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为项目财政预算管理提供依据，以保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，促进项目可持续发展。

　　（三）选择合作伙伴。按照《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）等有关法律法规规定，综合考虑企业资质、经营业绩、技术和管理能力、资金实力、服务质量、信誉等因素，择优选择公共租赁住房项目合作伙伴。

　　（四）筹组项目公司。按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益分享、风险分担”的原则，由合作企业组建项目公司，具体负责公共租赁住房项目的设计、投资、建设、运营、维护和管理。

　　（五）签订合作合同。合同的主要内容应当包括：公共租赁住房项目名称、建设规模、投资规模、资金筹集、合作期限、户型结构、运营期限、维修维护责任；住房保障服务的数量、质量和标准；公共租赁住房租金价格及调整机制；合同期满后项目移交的内容、方式、程序及验收标准，涉及资产处置的，应当事先约定政府与社会资本收益分享比例；建设和运营管理的风险分担机制；项目终止的条件、流程和终止补偿；违约责任；争议解决方式等内容。

　　（六）建立监管和绩效评价机制。政府对公共租赁住房政府和社会资本合作项目运作、服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，引入第三方进行社会评价，评价结果向社会公示，并作为项目价格、政府补贴、合作期限等调整的依据。

　　六、构建政府支持政府和社会资本合作模式公共租赁住房的政策体系

　　（一）财政政策。市县财政部门统筹运用各级政府安排用于公共租赁住房的资金，通过贷款贴息方式支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目购建和运营管理，具体贴息办法按照财政部印发的《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》（财综〔2014〕76号）规定执行。同时，根据公共租赁住房保障对象的支付能力给予分档补贴，重点对城镇低收入住房困难家庭发放租赁补贴，配合同级住房保障部门督促保障对象按照合同约定的市场租金水平向项目公司缴纳住房租金。对于试行公共租赁住房政府和社会资本合作项目试点的地区，中央财政不改变城镇保障性安居工程资金分配方式。

　　（二）税费政策。对公共租赁住房建设按照国家现行有关规定免收各项行政事业性收费和政府性基金；落实现行有关公共租赁住房购建和运营管理税收优惠政策。

　　（三）土地政策。一是新建公共租赁住房建设用地可以租赁方式取得，租金收入作为土地出让收入纳入政府性基金预算管理。二是对于新建公共租赁住房项目，以及使用划拨建设用地的存量公共租赁住房项目，经市县人民政府批准，政府可以土地作价入股方式注入项目公司，支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目，不参与公共租赁住房经营期间收益分享，但拥有对资产的处置收益权。三是在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中，可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营，以实现资金平衡并有合理盈利，但不得用于销售和转让。

　　（四）收购政策。对于收购符合公共租赁住房条件的存量商品住房项目，按照政府搭桥、公司主导、双方自愿、保本不亏的原则确定收购价格；也可以按当地公共租赁住房建设成本及合理收益率确定收购价格。

　　（五）融资政策。一是银行业金融机构要在房地产开发贷款大项下建立公共租赁住房开发贷款的明细核算，对公共租赁住房贷款单独核算、单独管理、单独考核，根据自身实际，在依法合规、风险可控的前提下，加大对政府和社会资本合作模式公共租赁住房试点项目的信贷支持力度。二是鼓励社保基金、保险资金等公共基金通过债权、股权等多种方式支持项目公司融资。三是支持项目公司发行企业债券，适当降低中长期企业债券的发行门槛。四是支持以未来收益覆盖融资本息的公共租赁住房资产发行房地产投资信托基金（REITs），探索建立以市场机制为基础、可持续的公共租赁住房投融资模式。

　　七、扎实做好政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目实施工作

　　（一）落实工作责任。财政部会同住房城乡建设部、国家税务总局等相关部门完善落实财税支持政策；国土资源部会同财政部完善落实土地供应支持政策；人民银行、银监会指导督促金融机构做好金融服务工作。地方各级财政、住房保障、国土、人民银行、银监会等部门，按照职责分工落实工作责任。同时，地方各级财政部门要会同住房保障部门结合本地区实际情况，制定政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目试点方案，指导项目具体实施工作。

　　（二）建立工作机制。各级财政、住房保障、国土、人民银行、银监会等部门，要建立政府和社会资本合作模式公共租赁住房部门联席会议，专门研究解决运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理过程中出现的问题，联席会议各部门要加强协作，密切配合，确保各项政策措施落到实处，规范开展政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目试点。

　　（三）开展项目试点。2015年，各地区应当抓紧组织开展政府和社会资本合作模式公共租赁住房项目试点工作，政府和社会资本合作模式公共租赁住房试点项目由市县财政部门会同同级住房保障部门筛选，报省级财政部门会同住房保障部门共同审核确认后实施。对于市县筛选的公共租赁住房项目，每省可选择一定数量的项目开展试点。对于拟实施的试点项目，省级财政部门应当会同住房保障部门将项目区位、投资规模、建筑面积和套数、合作方式、合作期限、资金来源等情况报财政部、住房城乡建设部备案。

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