PPP项目到底谁说了算？

　　2016年1月20日，国家发改委网站发布消息称，近日，发改委与联合国欧洲经济委员会正式签署合作谅解备忘录，双方将在合作推广政府和社会资本合作（PPP）模式方面加强交流合作。

　　上述消息称，这是中国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域合作协议，标志着中国推广PPP模式进入了国际合作新阶段。此后，发改委将与联合国欧洲经济委员会在PPP理论研究、经验交流、业务培训、实际操作等方面开展全方位合作，包括支持设立PPP中国中心。

　　近日，在发改委支持下，清华大学、香港城市大学和欧洲经委会签署UNECE PPP中国中心的共建合作协议，三方将利用PPP中国中心这一综合性、全球化的合作平台，携手推动PPP的多维度研究，同时促进PPP模式在中国的应用。

　　上述几则消息息令一些业内人士担心，发改委和财政部两部委围绕PPP之争有可能愈演愈烈。因为早在2014年12月，财政部就成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，该中心主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。

　　君合律师事务所合伙人刘世坚指出，上述PPP中国中心和财政部的PPP中心的定位完全不同，功能迥然有异，不可混为一谈。

　　清华大学建设管理系教授、清华大学恒隆房地产中心PPP研究室主任王守清也告诉界面新闻称，上述PPP中国中心并没有行政权力，完全是个纯学术机构或智库。王守清长期专注于PPP研究。

　　但紧接着，国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平的公开表态令发改委与财政部之间围绕PPP的利益博弈也进一步公开化。

　　1月13日，国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平在接受《中国经济导报》采访时称，“《征求意见稿》提出建立PPP项目实施方案的联审机制是一个很好机制，我本人非常赞同。但由财政部门牵头从整体政府部门职能分工看属于严重的资源重复配置。”

　　吴亚平进一步解释称，PPP实施方案涉及经济、产业、技术、财政、金融和项目管理等多个专业，是项目各项工作的指南和依据，而作为投资主管部门的发展改革部门已经建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制，包括机构和人员配置。如果财政部门再建一套PPP项目决策审批机制，资源重复配置的浪费问题不可避免。

　　外界也注意到，在财政部正就PPP立法征求意见时，另一部由发改委牵头起草的特许经营法的立法工作也正在紧锣密鼓地推进，该法同样是针对PPP领域的立法。

　　据此前的公开报道，去年底发改委召开座谈会，就立法草案听取亚行专家意见。目前《基础设施和公用事业特许经营法》已列入全国人大立法计划，立法节奏明显快于《中华人民共和国政府和社会资本合作法》。

　　中国PPP模式开启的信号始于2013年。当年7月，国务院总理李克强提出，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。2013年11月，十八届三中全会进一步明确，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

　　此后国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年5月，财政部PPP工作领导小组成立，此后财政部发布了不少与PPP相关的政策文件，并公布了两批PPP示范项目。

　　而国家发改委作为综合研究拟订经济和社会发展政策的职能部门，政府发起的投资主要由其负责，所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件。

　　自此出现了两个部委、两套法令的状况，发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，有时甚至能一天内看到两大部委同时发文件。

　　比如，2014年12月4日，财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（下称《通知》）和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。《通知》公布了财政部第一批30个PPP示范项目，《操作指南》从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。

　　就在同一天，国家发改委在官网也公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。

　　2015年1月20日，国家发改委公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。同一天，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布《PPP项目合同指南》。

　　2015年4月《南方周末》的报道指出，一边是有着7位正部级官员在任的“小国务院”，一边是强势部长领导的“钱袋子”，两个实权部门在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。

　　在国务院、发改委、财政部等部门的大力推广下，国内PPP项目呈现出“井喷”似的发展。截至2015年底，国家发改委共推出2125个PPP项目，总投资约3.5万亿元；财政部的两批PPP示范项目逾230个，总投资规模近8400亿元。

　　在过去，财政部门扮演的是“出纳”的角色，并不负责项目。对于财政部门的这种角色转变，业内人士认为，这与正在推进的财税体制改革不无关系。

　　国内生态型产业服务平台E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛在接受界面记者采访时表示称，财政部正在向国际标准的财政转型，其下设的经建司于三四年前开始启动各种示范项目，财政部慢慢从“出纳”向“管家”转变。

　　另外一个原因是，2014年，国务院一纸“43号文”结束了地方政府传统的融资平台和融资模式。地方政府的偿债压力巨大，他们亟需找到新的融资模式。

　　一位不愿具名的业内专家也指出，财政部力推PPP更多的是要解决地方债务问题，当然也不否认推动PPP有利于完善财政投入和管理方式、转变政府职能；而发改委推PPP是为了解决经济发展的问题。

　　“两个部委没有冲突，只不过各自追求的目标不一样。”上述专家说。

　　但业内担心，如果部委之间职能界限划分不清楚，未来难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至立法部门化。同时，也会造成各个地方无所适从。

　　一些观察人士也认为，对于社会资本方来说，多头分管会带来无效的消耗，所以不论财政部或是发改委，乃至国家层面成立一个协调小组也罢。都应该特别明确职能界限。

　　王守清曾在2013年提出，PPP模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化，没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷且难以有效解决。

　　但他仍然建议应该建立国家层面的PPP法律和制度体系，薛涛也称，未来确实需要中央层面建立一个真正有效的协调机制。

　　北京大岳咨询有限公司总经理金永祥则预测，最后在协调机制之下，一种可能是把两个部门的立法边界划分清楚，另外一种可能是把两个法合在一起。

　　“在这个过程中每个部委都在找自己的定位，需要一段时间逐渐厘清各自的职责范围。这是一个必要的过程。”金永祥说。

PPP不是救命稻草

据媒体报道，财政部日前下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，特别提到，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务获取合理回报，又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设。

虽然对PPP模式到底应当如何实施，哪些政府公共产品和公共服务能够采用PPP模式，PPP模式能否真正做到责任共担、利益共享，政府在PPP模式中应当扮演什么样的角色等，还没有一个明确的思路，但是，它已经被很多地方政府当作解决债务问题的救命稻草。

但从目前地方债务的实际情况看，指望通过一种模式、一种手段、一种办法在短时间内将地方债风险化解掉，是不现实的。如果地方政府不切实际的寄望于PPP模式，那么很可能出现两种结果：一是没有社会资本愿意参与进来，PPP模式成为一种摆设；二是成为政府融资平台的翻版，增加一个替死鬼。

事实上，PPP模式更多的是一种管理模式、思维方式，而不是用来解决某一具体问题的手段。政府对PPP模式的出发点和立足点不能走偏，不能具有太多的私心，要能够将眼前利益与长远利益、自身利益与其他方面利益有机结合起来。

今天的社会资本需要有更多的投资机会，他们迫切希望能够进入到政府控制的领域，但是不会盲目接受政府的邀请，而是会认真地进行可行性研究。目前相当一部分地区的公共产品和公共服务，早就已经市场化了，或者与民间资本进行了合作，或注入给了政府融资平台，或被政府当作了融资工具，或为其他企业和融资平台等承担了相当数量的融资担保。也就是说，引入社会资本，所能产生的“新增资本”空间很小。如果没有足够的利益回报，社会资本怎么可能随意进入呢？

对于PPP模式，首先地方政府要端正动机，切莫将PPP作为救命稻草。如果PPP顺利推行，对缓解眼前的债务矛盾可以起到一定的支撑作用。但从总体上讲，不会有实质性帮助。PPP模式的价值，更多是推动地方政府管理理念的创新，加快和政府与市场关系的理顺。其二，要有良好的契约精神。PPP模式能否顺利推广，很大程度上取决于政府和企业的契约意识，特别是政府能否守信。目前许多政府与企业合作项目，靠的是人际关系，靠领导的关系，而不是靠市场、靠法制、靠契约，人走信失的现象也就比较严重，投资者利益很难得到保障。而PPP恰恰需要政府与社会资本长时间合作，短则十几年，长则数十年。而政府任期一般是五年，许多领导在一个岗位可能几年就离开。政府守信问题不解决，将从根本上影响民间资本进入。

再者，就是双方权利与责任如何设定。财政部长楼继伟曾公开表示，PPP模式就是微利，但回报稳定，想要暴利的企业别来。微利还要吸引资本，一定要认真界定好双方的权利和责任，努力实现双赢。这个问题处理不好，很有可能形成两个极端，一个是设定权利和责任时，对企业十分有利，而一旦政府领导换了，则对企业可能十分不利。这两个方面的问题都必须预防和解决。

总之，PPP值得推广，但能否推广成功，关键还是要看政府对待PPP的认知和态度。地方政府决不能把PPP当作救命稻草，企业也决不能把PPP当作房地产开发。

稳增长与激活民间投资

PPP的发展现状

　　1、项目规模不断扩大。项目规模不断扩大。2016年以来，PPP项目需求不断增长，根据全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至6月末，入库项目总数为9285个，总投资额达10.6万亿元，较1月末分别增长32.70%和30.70%。

　　2、项目加速落地。PPP项目的生命周期包括识别、准备、采购、执行和移交5个阶段。从财政部232个两批示范项目来看，截至6月末进入执行阶段的项目数已达到105个，落地率持续加速，到6月末达到48.4%。而全国的情况也与之类似，6月末执行阶段项目共619个，投资额1万亿元，落地率23.8%，呈显著上升趋势。

　　3、市政工程、交通运输、片区开发行业投资居前。从行业分布来看，入库项目主要集中于市政工程、交通运输、片区开发，分别占入库项目总数、总投资额的53.1%、67.2%，其中市政工程项目数3,241个，总投资额2.8万亿元；交通运输项目数1,132个，总投资额3.3万亿元；片区开发项目数554个，总投资额1万亿元。

　　4、政策密集出台。自2014年财政部正式提出PPP概念，并就PPP发展模式提出框架性指导意见以来，PPP项目开始在全国逐步铺开。2015年相关政策开始进入密集发布期，在相关部门的协调配合下，PPP的顶层设计逐步完善，在项目操作指引、投融资机制、财政预算规划、项目评价、权责分界等方面的细则逐步明确，立法工作也开始摆上日程。在完成基本的政策铺垫后，2016年有望成为PPP项目加速落地的一年。

　　重点发展PPP的三大逻辑

　　1、经济下行政府稳增长诉求。从PPP项目的地域分布看，贵州、山东、河南、云南、四川、河北六个省份的项目投资额居前，分别为1.3万亿元、1.1万亿元、8238亿元、7878亿元、7838亿元、5321亿元，合计占入库项目总投资额的50.9%。这些省份的共同特点是财政压力较大，资金较为匮乏的省份，而财政实力雄厚的省市，并没有太大动力推进PPP，仍主要以财政投入为主。

　　随着经济下行的压力加大，流动性陷阱的背景下，货币政策失效，预计下半年政府将逐步加码基建投资，在政府预算空间有限和地方债务高企的情况下，为实现稳增长的目标，以PPP模式借力民间资本加大基建投资的方式将成为政府更为现实的选择。采用PPP模式引入民间资本，能够降低政府的杠杆率，解决资金问题，减轻政府财政负担。

　　2、激活沉淀的民间投资。民间固定资产投资是固定资产投资的主力，占比超过60%。今年以来民间投资持续下滑，自2016年2月以来民间投资累计增速显著低于固定资产投资，并且两者差距逐渐增大。到今年6月，民间投资当月增速首次转负（-0.01%），7月更是跌至-1.2%。

　　我们之前指出，民间投资增速之所以大幅下滑，除了当前经济下行导致传统制造业和房地产业不景气，民间投资领域受限制也是重要原因。采用PPP模式在基建领域引入民间资本，既能缓解政府基建投资资金不足的困境，又能扩大民间投资的投资领域。

　　在前两批示范项目中的105个落地项目中，有82个已录入签约社会资本信息，签约社会资本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企（国有独资和控股企业，含海外上市国企）65家，民企占比36%，民营资本参与度较高，但仍以国企为主导。

　　3、宽松环境下基建项目的配置价值上升。以往PPP项目由于投资周期长、收益低、限制多等因素往往叫好不叫座，民间资本参与兴趣不高。在当前的宏观经济背景下，充裕的流动性再加上投资者风险偏好持续走低使得资金更青睐于收益较为确定的标的。当前长端利率持续走低，融资成本的降低提升了基建项目的吸引力。根据国外的经验，PPP项目融资多以债务融资为主，长端利率的下行有利于降低企业债务融资成本，PPP项目的落地可能性上升。另外，PPP项目拥有政府信用背书，而且基建项目资产相对优质，属于比较理想的低风险资产。在宽松的货币环境下，PPP项目无疑更具配置价值。

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