《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号）第十五条规定：“鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式”。
不同于单体建设项目，园区开发PPP项目往往具备开发建设面积广、在选择社会资本时尚未完全明确具体建设内容、需要分批逐年取得开发建设用地指标，且开发建设涉及农村集体用地和农用地等特点。我们国家实行最严格的耕地保护制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。因此，如何获得所需建设用地供应是影响园区开发建设进度和财政性收支至为关键的条件之一。
本篇项目用地（二）将就园区开发PPP项目实践操作中可能涉及的土地权属分类、土地用途分类、国有建设用地供应及相关的双方的权利义务约定进行介绍。
（一）土地所有权和使用权分类
法律文件 | 相关规定 |
《土地管理法》 | 城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。 |
土地所有权分类：我国土地实行公有制，土地所有权分为国有土地所有权和农民集体土地所有权。
土地使用权分类：土地使用权分为国有土地使用权、农村土地承包经营权和农村集体建设用地使用权。
（二）土地用途分类
法律文件 | 相关规定 |
《土地管理法》 | 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。 |
《城乡规划法》 | 城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。 |
1. 《土地管理法》明确将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中：
（1）农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；
（2）建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；
（3）未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
2.农用地、建设用地和未利用地的细化分类：国土资源部门在编制土地利用总体规划、规划建设部门在编制城乡规划时，分别会进一步细化和明确土地用途和用地布局。我们将土地管理法、土地利用总体规划和城乡规划的土地用途分类进行比较整理如下表所示：
3. 建设用地的细化分类：规划建设部门在编制城乡规划时，会将建设用地进一步划分，具体划分如下表所示：
（一）前提条件
法律文件 | 相关规定 |
《土地管理法》 | 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。 |
《城乡规划法》 | 城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。 |
《土地利用年度计划管理办法》（国土[2016]66号） | 土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。 新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。 |
根据上述法律规定，园区开发PPP项目的开发建设依法应在国有建设用地上进行，而国有建设用地供应前应同时满足如下前提条件：
1. 应在土地利用总体规划确定的建设用地范围内；
2. 应在城乡规划确定的建设用地范围内；
3. 应在土地利用年度计划确定的建设用地总量规模、新增建设用地指标和耕地占补平衡指标内；
4. 如建设占有农用地的，应依法完成农用地转用手续办理；
5. 如建设涉及农村集体用地的，应依法完成农村集体用地征收手续办理。
其中：土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划的编制和审批程序已在《PPP项目合同系列谈之八前期工作（上）》中予以介绍，本文将不再展开。下文将介绍如何获取新增建设用地指标和耕地占补平衡指标，以及如何办理农用地转用和集体用地征收。
（二）新增建设用地指标和耕地占补平衡指标获取
法律文件 | 相关规定 |
《土地管理法》 | 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。 |
《土地利用年度计划管理办法》（国土[2016]66号） | 新增建设用地计划指标包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标； 新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。 |
《深化农村改革综合性实施方案》（中共中央办公厅 国务院办公厅2015） | 按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。 |
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号） | 鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。 |
根据上述法律性文件规定，新增建设用地指标的获取包括计划方式和以市场化方式取得两种方式，当前，以市场化方式获取仍处于试点中。
1. 以计划方式获取新增建设用地指标
以计划方式获取的指标包括各级政府年度土地利用计划确定的计划指标和单独选址的重点项目建设用地指标两种，以下分别阐述：
（1）年度计划指标
根据土地利用年度计划管理办法的规定，全国土地利用年度计划中确定的新增建设用地总量规模和新增建设用地指标将逐级分解并下达至各级地方政府。省级政府可根据省级重点建设项目安排、建设项目用地预审和市县建设用地需求，合理确定预留的新增建设用地指标，而市县级政府的计划指标应当一次性全部下达。
逐级分解下达的计划指标应明确年度新增建设用地指标总量、建设占用农用地指标、建设占用耕地指标和建设占用未利用地指标。
（2）单独选址重点项目建设指标
省级政府国土资源部门在分解下达年度计划指标时，一般会预留部分计划指标用于支持新增省级重点项目的建设，满足省级重点项目条件的项目可单独向省级政府国土资源部门申请新增建设用地指标。
2. 以市场化方式获取新增建设用地指标
以市场化方式获取新增建设用地指标目前已在多地省市开展试点，包括城乡建设用地增减挂钩指标流转和“地票”交易两种方式，以下分别阐述：
（1）城乡建设用地增减挂钩指标流转
根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）规定：“城乡建设用地增减挂钩，即城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标”。
按照现行增减挂钩试点的运行方式，增减挂钩试点工作必须经国土资源部批准，并控制在国家和地方各级政府逐级分解下达的年度增减挂钩指标规模内。通过建新拆旧项目区土地整理、复垦等置换出的耕地建设用地指标，只能在建新拆旧项目区所在县县级行政区域内流转使用。
而《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规[2016]2号）规定：“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”，在满足特定条件下，增减挂钩指标已可在省域范围内跨市域异地流转使用。
（2）“地票”交易
“地票”交易即指建设所需土地指标交易。“地票”交易目前已在多省市进行试点，以下主要介绍江苏省和南京市的操作方式。
江苏省于2014年建立了省级补充耕地交易平台，作为全省补充耕地指标（红票）在省域内跨市县交易的唯一平台，实现了省域内补充耕地指标的易地有偿调剂。依据《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》（苏国土资发[2014]10号）规定，可供交易的补充耕地交易指标，是指通过土地整治新增的、经验收合格完成报备、纳入省补充耕地交易指标库，可用于耕地占补平衡的指标。
南京市于2014年建立了市、区两级土地指标交易平台。根据《南京市土地指标交易配置暂行办法》（宁政发[2014]101号）规定，可供交易的指标包括补充耕地指标（红票）、建设用地指标（绿票）和规划空间指标（蓝票）。
（三）农用地转用审批程序
根据土地管理法相关规定，建设项目占用农用地，在符合土地利用年度计划确定的农用地转用指标要求（如建设项目占用耕地的，还应符合建设占用耕地指标要求）的基础上，应依法办理农用地转为建设用地手续，具体审批程序如下表：
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！